Abstrakt

W art. 6 ustawy z 21.8.1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej GospNierU) umieszczono katalog celów publicznych. Zaliczono do niego m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę i utrzymywanie urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, urządzeń służących ochronie środowiska, opiekę nad zabytkami, budowę i utrzymanie pomieszczeń dla organów państwowych, poszukiwanie kopalin, zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, ustanawianie miejsc pamięci narodowej oraz ochronę przyrody. Cele owe nie są doprecyzowane zbyt szczegółowo, jednakże z drugiej strony organy samorządu terytorialnego muszą je zawsze uwzględniać przy podejmowaniu różnych decyzji dotyczących skarbowych (tu przede wszystkim starosta) i samorządowych nieruchomości. Za przykład mogą posłużyć decyzje o wywłaszczeniu¹, podziale i scalaniu nieruchomości, a także darowizny nieruchomości Skarbu Państwa/gminy/powiatu/województwa² na rzecz określonej niepublicznej osoby prawnej, bądź na rzecz osoby fizycznej. Co istotne, podmioty samorządu terytorialnego są z realizacji tychże celów publicznych rozliczane przez organy wyższego stopnia. Zatem owe specyficzne instytucje, jakimi są cele publiczne, mają w sobie coś niewątpliwie z konstytucyjnych zasad prawa³, bądź też nawet cywilistycznej zasady współżycia społecznego. To oczywiste, że prawo administracyjne musi być znacznie bardziej szczegółowe od wymienionych dziedzin, także powyższe porównanie jest dopuszczalne tylko z punktu widzenia niektórych, wybranych aspektów. Zresztą porównując różne cele publiczne, trzeba stwierdzić, że z punktu widzenia techniki prawa są one często w sposób zupełnie odmienny skonstruowane⁴. Co ciekawe, treść samego rzeczonego pojęcia w doktrynie i orzecznictwie wciąż ulega swoistej ewolucji, przybliżając się do coraz większej kazuistyki.

W tej sytuacji warto podjąć próbę odpowiedzi na pytanie – jaka jest rzeczywista rola „celów publicznych” w prawie gospodarki nieruchomościami i w jakim dokładnie zakresie organy administracji publicznej i samorządu terytorialnego są od nich uzależnione. Dodatkowe wątpliwości, to ewentualny związek celów publicznych z pojęciem interesu publicznego z jednej, a zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego z drugiej strony. Do wyjaśnienia pozostaje także zagadnienie samej hierarchii celów publicznych oraz jej źródeł oraz praktyczny zakres ich wykorzystania.

Interes publiczny, zadania własne samorządu terytorialnego a cele publiczne

Pojęcie występującego m.in. w Konstytucji RP i ustawach samorządowych „interesu publicznego” oznacza korzyści materialne i niematerialne odnoszone przez członków danej społeczności z tytułu przynależności do takiej społeczności⁵. Trzeba pamiętać także o pewnej zawiłości, związanej z tym, że nie zawsze realizacja interesu publicznego jako takiego pozostaje w zgodzie z interesem konkretnych jednostek⁶. Odpowiednio, interesem publicznym osoby mieszkającej na terenie danej gminy będą jej korzyści materialne i niematerialne. Definicja owa jest więc skonstruowana w taki dostatecznie abstrakcyjny sposób, że da się dopasować do niej wiele różnorodnych wypadków. Z drugiej strony, zbyt szeroka ich interpretacja doprowadzi do rozmycia pojęć i właściwie zniweczenia intencji towarzyszących ustawodawcy przy okazji konstrukcji owego stanu prawnego. W tym kontekście same cele publiczne zawsze więc będą realizować interes publiczny, a jak niektórzy stwierdzają, są one wręcz nim „podyktowane”⁷. Ale trzeba pamiętać, że nie stanowią aktualnie zarazem wyłącznego sposobu tej realizacji. Interes publiczny bowiem to pojęcie znacznie szersze od celów publicznych.

Kolejna instytucja, przypominająca w pewnym stopniu „cele publiczne”, to zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, które można rozpatrywać na przykładzie zadań własnych gminy określonych w ustawie z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skierowane są one na zaspokajanie bieżących, zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych⁸. Można tu wyodrębnić zadania bardzo silnie pod względem treściowym powiązane z niektórymi celami publicznymi, jak choćby administrację oświatą, ochroną zdrowia bądź też zajmowanie się drogami, lokalnym transportem czy wodociągami⁹. W samej Konstytucji RP podkreśla się, że zadania owe nie mogą być marginalne, że muszą stanowić istotną część zadań publicznych w ogóle, będąc dostatecznie ważnymi z punktu widzenia potrzeb wspólnot samorządowych¹⁰. Trzeba w tym miejscu pamiętać także i o tym, że jednostka samorządu terytorialnego nie może nigdy przeciwstawiać porządkowi prawnemu państwa, swojego własnego porządku prawnego¹¹. Jednakże poza tym oczywistym ograniczeniem, zwłaszcza ciesząca się domniemaniem kompetencji gmina, posiada spory zakres swobody działania.

Zadania własne pod pewnymi względami mocno przypominają cele publiczne. Również sformułowane zostały na pewnym stopniu ogólności, ale z drugiej strony dopasowanie do nich konkretnych przypadków nie sprawia większego interpretacyjnego problemu. Zadania własne to także jedna z form realizacji scharakteryzowanego powyżej interesu publicznego. W tym przypadku można zaryzykować tezę, że na danym szczeblu samorządowym zadania własne będą stanowić wręcz główną formę realizacji tegoż interesu. Cele publiczne mają natomiast znaczenie węższe, chociażby z tego powodu, że występują przede wszystkim w ustawach poświęconych jednej, konkretnej (co prawda zakresowo szerokiej) dziedzinie samorządowo-administracyjnej. Z drugiej strony, cele publiczne szybciej mogą wykraczać poza obszar działalności danej gminy/powiatu/województwa.¹² Widać więc wyraźnie, że obie instytucje pomimo tak daleko idących wzajemnych podobieństw nie są tożsame. One raczej wzajemnie się uzupełniają, doprecyzowują, realizując interes publiczny w różnych obszarach prawa samorządowego i administracyjnego.

Definicje „celów publicznych”

Cele publiczne zostały w sposób zamknięty określone w art. 6 GospNierU¹³. W pkt 10 tegoż przepisu dopuszczono jednak sytuację, w której odrębne cele publiczne mogą być określane w aktach prawnych rangi ustawowej (zagadnienie to zostanie szerzej omówione poniżej). Trudno jednakże pokusić się o jakąś niebudzącą większych wątpliwości dokładną definicję prawną rzeczonej instytucji. Są to niewątpliwie ustawowe przesłanki warunkujące zgodność z prawem istotnych, wybranych decyzji organów gospodarujących nieruchomościami samorządowymi i skarbowymi. Jak stwierdza G. Bieniek, z punktu widzenia etymologicznego cel publiczny to cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi i dostępny dla wszystkich¹⁴. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.10.2000 r. cel publiczny nie jest pojęciem dowolnym i przy jego interpretacji nie wolno odwoływać się tylko do jego potocznego lub ogólnego znaczenia.¹⁵ Zawsze przy ustalaniu celu publicznego musi więc występować konkretna podstawa prawna (co niewątpliwie jest jedną z istotnych różnic pomiędzy celem publicznym a interesem publicznym). Trzeba tu zaznaczyć, że taki stan rzeczy [...]