Abstrakt

Stan faktyczny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi trzech osób fizycznych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji GINB wydanej w postępowaniu wznowieniowym w odniesieniu do decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy decyzją organu wojewódzkiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę warsztatów napraw samochodów z zapleczem i infrastrukturą – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wznowione przez organ wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego podano, że „istniały podstawy do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia o istocie sprawy”. Wojewoda uchylił decyzję kontrolowaną i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone decyzję „zaś projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane”. Jest też zapewniony dostęp do drogi publicznej. Decyzję tę po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez osobę fizyczną prowadzącą na sąsiadującym terenie działalność gospodarczą i bez tytułu prawnego korzystającą z terenu stanowiącego własność gminy, którą inwestor zamierzał wykorzystać w celu urządzenia dojazdu do nieruchomości przeznaczonej pod budowę (co jednoznacznie wynikało z akt sprawy zgromadzonych przez organ administracji), utrzymał w mocy GINB.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia złożyła ta sama osoba, która odwołała się od pozwolenia na budowę wydanego w postępowaniu wznowieniowym i która uprzednio wnioskowała o wznowienie postępowania. GINB decyzją orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, uznając, że nie została ona dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Stanowisko to podtrzymał decyzją wydaną w trybie art. 127 § 3 KPA, wydaną po rozpoznaniu wniosku ojca osoby, która żądała wszczęcia postępowania nieważnościowego.

WSA po rozpoznaniu skargi wniesionej przez osobę ubiegającą się o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, ojca tej osoby oraz jego córki, w której to skardze podnosi się, że wystąpiło rażące naruszenia prawa gdyż treść kwestionowanej decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 5 pkt 9 ustawy z 7.7.1994 r. – prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej PrBudU), a także jej wykonanie spowodowałoby bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy, skargę uwzględnił, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w tej skardze.

Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja rozstrzygająca po wznowieniu postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę – o ponownym uwzględnieniu wniosku inwestora po uprzednim uchyleniu decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu w tej sytuacji kluczową sprawą jest „termin rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji”. Z oświadczenia inwestora złożonego do akt sądowych wynika, że budowę spornej inwestycji rozpoczęto przed datą udzielenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanej w postępowaniu wznowieniowym), natomiast w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem (wyrok NSA IV SA 1311/96, LEX 47790). Wznowione postępowanie ma się toczyć wedle reguł obowiązujących w postępowaniu przed I instancją. Art. 151 § 1 pkt 2 KPA, na podstawie którego orzekał organ wojewódzki przewiduje, że w następstwie uzasadnionego wznowienia postępowania organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową zatem decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. W niniejszej sprawie organ wojewódzki winien orzec jak organ I instancji i w pełnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś ustalić, kiedy rozpoczęto budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego wpływało w istotny sposób na wynik sprawy. Ma to nastąpić właśnie w postępowaniu nieważnościowym, w którym obowiązkiem organów było ustalenie, czy decyzja orzekająca o udzieleniu pozwolenia na budowę wypełni przesłanki określone w art. 156 § 1 KPA. Brak takich wyjaśnień powoduje, że według Sądu postępowanie organu narusza art. 7 i 77 KPA, a także art. 6 i 8 KPA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5–8 KPA w zw. z art. 156 § 1 KPA wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania skutkującego przyjęciem, że decyzja GINB została wydana bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, których ustalenie obligowałoby organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a także art. 151 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA polegające na błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż w wyniku wznowienia postępowania organ wojewódzki winien orzec o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zaś wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż jedynym powodem uwzględnienia przez sąd I instancji skargi było przyjęcie, że w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśniono, kiedy inwestor rozpoczął budowę inwestycji. Stanowisko sądu w tym zakresie jest błędne, w aktach sprawy administracyjnej bowiem znajduje się pismo inwestora wyjaśniające, iż budowa została rozpoczęta po wydaniu ostatecznej decyzji, kiedy to dokonano pomiarów geodezyjnych stanowiących wstępny i konieczny etap budowy, a następnie szczegółowo przedstawiono przebieg robót budowlanych do daty ich wstrzymania. Okoliczności podawane przez inwestora nie były kwestionowane przez organy administracji ani przez uczestników postępowania w toku postępowania głównego. Na wezwanie Sądu inwestor złożył oświadczenie, iż rozpoczął budowę w określonym dniu, mając na myśli podjęcie prac przygotowawczych. Poza tym w chwili rozpoczęcia budowy inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Prace budowlane prowadzone były więc już po wydaniu decyzji ostatecznej. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 KPA w świetle zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego jest więc całkowicie nieuzasadniony. Błędne jest też twierdzenie, że naruszono art. 6 i 8 KPA, skoro bowiem inwestor zrealizował wszystkie prawne wymagania do rozpoczęcia budowy, budowę rozpoczął, a następnie na skutek wadliwych działań organów administracji, uchylono pozwolenie na budowę, to nie inwestor powinien ponosić z tego tytułu konsekwencje. Sąd wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił przy tym, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie toczyło się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją „główną”, to jest pozwoleniem na budowę, której nie zaskarżono do sądu administracyjnego, lecz w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji, co oznacza, że organ orzekający wbrew stanowisku Sądu, nie miał obowiązku badać i wyjaśniać sprawy tak, jak gdyby prowadził od nowa postępowanie główne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, lecz tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w trybie art. 156 § 1 KPA, który nie jest trybem postępowania merytorycznego w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 12.11.2002 r., III SA 3630/00). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, nie może zastępować zwykłego trybu odwoławczego. W niniejszej sprawie w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji otwarta była możliwość zaskarżenia jej poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, z czego jednak wnioskodawca nie skorzystał.

Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na wyrok NSA (IV SA 1311/96), którym posłużył się w celu wywiedzenia, że konieczne było ustalenie daty rozpoczęcia budowy jako mającej kluczowe znaczenie, wyrok ten został jednak wydany w zupełnie innych okolicznościach sprawy i dotyczy stosowania art. 48 PrBudU w razie rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem pozwolenia lub zgłoszenia. Nie dotyczy natomiast takiego stanu faktycznego, jaki występuje w sprawie niniejszej, w której inwestor rozpoczął budowę, będąc już w posiadaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona we wznowionym postępowaniu i wydano nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej przytacza się wyrażone w orzecznictwie sądowo--administracyjnym poglądy wskazujące na brak możliwości uznania, że zaistniała samowola budowlana w sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w czasie, gdy inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przyczyną wznowienia postępowania były błędy niezawinione przez inwestora, roboty budowlane zaś rozpoczęte na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę miały charakter robót początkowych (przygotowawczych).

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła osoba ubiegająca się o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie tej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż sąd I instancji stwierdził, jakoby orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, kiedy inwestor rozpoczął budowę inwestycji, podczas gdy sąd zauważył jedynie, iż kwestia ta ma dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie. Obowiązek wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności wynika natomiast z samej istoty wznowienia postępowania, przy czym organ nie może zrezygnować z żadnego warunku poprawności postępowania przy założeniu, że jego obowiązkiem jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś uchybienie w tym zakresie jest w ocenie strony ciężkim naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarówno z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stanowiących jej podstawy, jak też z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że strona wnosząc tę skargę, kwestionuje taką wykładnię art. 151 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, która jak to przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawniała sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji budowlanej w postępowaniu wznowieniowym wyłącznie z tej przyczyny, iż organ nadzorczy nie przeprowadził w odpowiednim zakresie postępowania wyjaśniającego w kluczowej w ocenie sądu kwestii, to jest co do tego, w jakiej dacie inwestor rozpoczął roboty budowlane.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem [...]