Abstrakt

Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” złożyła w 2011 r. do Komitetu Wolności Związkowej Rady Administracyjnej Międzynarodowego Biura Pracy Międzynarodowej Organizacji Pracy¹ skargę dotyczącą naruszeń wolności związkowych. Wskazano w niej, że w Polsce ograniczona jest możliwość zrzeszania się w związkach zawodowych osób pozostających w zatrudnieniu cywilnoprawnym i samozatrudnionych oraz pozbawia się ochrony niektórych działaczy związkowych ze względu na podstawę zatrudnienia. Przesłanki skargi opierały się na trzech ratyfikowanych przez Polskę konwencjach: Nr 87 dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, Nr 98 dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, Nr 135 dotyczącej ochrony przedstawicieli osób pracujących w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień. Pozytywne rozstrzygnięcie skargi nastąpiło w marcu 2012 r. Jak dotąd zalecenia Komitetu Wolności Związkowej nie są jednak uwzględniane przez krajowego projektodawcę, o czym świadczy przedłożona do konsultacji partnerów społecznych propozycja nowelizacji art. 2 ustawy z 23.5.1991 r. o związkach zawodowych². W myśl projektu pełną swobodę organizowania się w związkach zawodowych mają dodatkowo otrzymać tylko wykonawcy pracy nakładczej.

Uwagi wstępne

W literaturze prawa pracy przyjmuje się, że wolności związkowe³ zagwarantowane w Konstytucji to przede wszystkim zabezpieczenie organizacji związkowych przed władzą państwową, która nie może zabronić ani prawa zrzeszania się w związki zawodowe, ani pozbawić organizacji uprawnień przewidzianych w art. 59 Konstytucji⁴. Zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Polskę umowy międzynarodowe. Z przepisu Konstytucji poza zasadą swobody zrzeszania wynika swoboda rokowań, a ponadto prawo do organizowania strajków i innych form protestu. W szczególności jednak Konstytucja zapewnia prawo tworzenia związków zawodowych (art. 12 Konstytucji). Pochodną tego prawa jest z kolei możliwość przystępowania do związku już istniejącego. Konstytucyjne wolności z zakresu zbiorowych stosunków pracy zaliczone zostały do kategorii wolności i praw politycznych⁵.

W szczególny sposób wolności związkowe są rozwinięte przez konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), czyli uchwały Konferencji Ogólnej MOP zawierające normy, regulujące sprawy z zakresu stosunków pracy, ubezpieczeń społecznych i polityki społecznej⁶. Konwencje to umowy międzynarodowe, które należą do międzynarodowych źródeł prawa pracy⁷. Ratyfikowane umowy międzynarodowe w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji są źródłami prawa w RP. Ratyfikacja jest wyrazem zgody państwa na związanie się umową i oznacza, że staje się ona wiążącym prawem międzynarodowym. Polska musi przestrzegać ratyfikowanych konwencji zgodnie z art. 9 Konstytucji. W myśl art. 11 konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności⁸ każdy ma prawo do swobodnego tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich. Bez wątpienia przepis ten gwarantuje prawo do swobodnego zrzeszania się⁹. Wolność koalicji potwierdza ponadto konwencja Nr 87 MOP¹⁰, art. 5 Europejskiej Karty Społecznej¹¹, art. 23 pkt 4 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka¹², Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 22 ust. 1) oraz Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (art. 8)¹³.

Już powyższe wyliczenie powinno skłaniać do tworzenia przepisów w taki sposób, aby uwzględniać wolność koalicji związkowej w ujęciu szerokim, czyli umożliwić prawo zrzeszania się wszystkim osobom pracującym, także tym pozostającym w zatrudnieniu cywilnoprawnym.

Mechanizm skargowy MOP

Polska jest członkiem założycielem MOP od 1919 r.¹⁴. Organizacja ta odgrywa bardzo ważną rolę w zakresie popierania rozwoju wolności związkowych. Powstanie MOP miało trzy motywy: humanitarny (poprawa warunków pracy), polityczny (zapobieganie niepokojom społecznym), ekonomiczny (wyrównanie warunków współzawodnictwa międzynarodowego)¹⁵. Konstytucja MOP stanowi, że organizacja ta została utworzona przede wszystkim w celu poprawy warunków pracy oraz promowania wolności związkowej w różnych krajach. Spawy, którymi w związku z tym MOP się zajmuje, nie stanowią już zatem wyłącznej domeny państw, a podejmowane w powyższym celu przez MOP działania nie mogą być uważane za ingerencję w wewnętrzne sprawy państw, jako że wchodzą one w zakres mandatu, jaki ta organizacja otrzymała od swoich członków w celu realizacji postawionych przed nią celów.

Związki zawodowe mają prawo wnoszenia skarg dotyczących naruszeń praw związkowych bezpośrednio do Komitetu Wolności Związkowej, który jest organem Rady Administracyjnej, odzwierciedlającym trójstronny charakter samej MOP. Od powstania Komitetu w 1951 r. w jego skład wchodzi dziewięciu członków stałych, którzy w równych proporcjach reprezentują w Radzie Administracyjnej: grupę rządową, grupę pracowniczą i grupę pracodawców. Przy podejmowaniu decyzji Komitet zawsze dąży do jednomyślności. Zgodnie z pierwotną decyzją Rady Administracyjnej w celu wstępnego zbadania skarg przeciw członkom MOP przedkładano je członkom Prezydium Rady. Jednak po dyskusji na 116 i 117 Sesji Rada postanowiła powołać Komitet Wolności Związkowej, którego zadaniem jest wstępne zbadanie skarg. Obecnie są trzy organy posiadające kompetencje do rozpatrywania składanych do MOP skarg dotyczących naruszeń praw związkowych, mianowicie utworzony przez Radę Komitet Wolności Związkowej, sama Rada Administracyjna oraz Komisja Badawczo-Koncyliacyjna ds. wolności zrzesza­nia się.

We wszystkich przypadkach, w których Komitet sugeruje Radzie Administracyjnej przyjęcie zaleceń dla jakiegoś rządu, Komitet dodaje do swoich wniosków dotyczących danej sprawy akapit, w którym wnioskuje, aby zainteresowany rząd określił – po upływie rozsądnego okresu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy – jakie działania był w stanie podjąć w związku z wystosowanymi dla niego zaleceniami¹⁶.

Naruszenie konwencji Nr 87 MOP

Dalsze rozważania należy poprzedzić postawieniem tezy, że w XXI w. Polska [...]