Abstrakt

Ustawodawca, chcąc realizować interes publiczny w prawie pracy, może korzystać z dwóch rodzajów instrumentów – nakładając na podmioty prawa pracy określone obowiązki lub ograniczając ich prawa – w granicach dopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa, lub wprowadzając środki zachęcające te podmioty do określonych, pożądanych z punktu widzenia interesu publicznego zachowań. Często instrumenty te będą ze sobą powiązane – wprowadzenie środków mających skłonić jedną ze stron stosunku pracy do określonego zachowania będzie się z reguły łączyło z wprowadzeniem obowiązków lub ograniczeniem praw po stronie drugiej. W pewnym uproszczeniu można bowiem stwierdzić, że w większości przypadków w prawie pracy zwiększenie ochrony interesów jednej ze stron stosunku pracy prowadzi do zmniejszenia uprawnień drugiej strony.

W niniejszym opracowaniu, które stanowi poszerzoną wersję referatu wygłoszonego na konferencji „Interes publiczny a interes prywatny w prawie”, zorganizowanej przez Wydział Prawa i Administracji UW, która odbyła się 24.2.2012 r. w Warszawie, autorka poddaje szczegółowej analizie relację między interesem publicznym a interesem prywatnym w prawie pracy.

Wprowadzenie

Relację między interesem publicznym a interesem prywatnym w prawie pracy należy odnosić przede wszystkim do stron stosunku pracy – pracowników i pracodawców. W warunkach społecznej gospodarki rynkowej zarówno pracodawcy, jak i pracownicy mają swoje własne interesy i mogą dążyć do ich realizacji, niezależnie od tego, czy są one zbieżne z interesem publicznym czy też nie, pod warunkiem jednak że nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym¹. Co do zasady, strony stosunku pracy nie mają obowiązku dbałości o dobro publiczne (interes publiczny). Uwaga ta nie dotyczy jednak pracodawców i pracowników tzw. sektora publicznego, zwłaszcza jednostek administracji rządowej i samorządowej. Podmioty te mają obowiązek działania w sposób uwzględniający dobro państwa, a przez to interes publiczny². Nie oznacza to jednak, że podmioty te w ogóle nie mają swoich własnych interesów. Wydaje się, że nawet pracodawcy będący jednostkami administracji rządowej i samorządowej mają niekiedy swoje własne partykularne interesy, niedające się sprowadzić jedynie do zadań i celów wyznaczonych tym podmiotom przez obowiązujący porządek prawny, ale są one akceptowane o tyle, o ile nie są sprzeczne z interesem publicznym³.

Publicznoprawne obowiązki pracodawców

Ustawodawca w celu ochrony interesu publicznego nakłada niekiedy na pracodawcę obowiązki o charakterze publicznoprawnym, angażując pracodawcę do realizacji zadań co do zasady spoczywających na państwie. Celem takiego działania jest najczęściej zwiększenie efektywności funkcjonowania danej instytucji, ograniczenie kosztów jej działania lub możliwość łatwiejszej kontroli. Przekłada się to na ochronę interesu publicznego, ponieważ sprawna, tania i efektywna administracja leży również w interesie publicznym. Do tej grupy obowiązków można zaliczyć pełnienie przez pracodawcę funkcji płatnika składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych potrącanych z wynagrodzenia pracownika, obowiązek odprowadzania składek na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W takim kontekście można również postrzegać obowiązek wypłaty wynagrodzenia chorobowego za pierwsze 33 dni niezdolności pracownika do pracy (art. 92 KP). Na pracodawców złożono również w dużej mierze ciężar finansowania prowadzonej przez państwo polityki przeciwdziałania bezrobociu i promocji zatrudnienia⁴ (finansowanie zasiłków i aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu) – w tym celu pracodawcy zobligowani są do odprowadzania składek na Fundusz Pracy. W wymienionych przypadkach realizacja interesu publicznego prowadzi do ograniczenia interesu pracodawców – tworzy uciążliwe dla nich obowiązki o charakterze administracyjnym oraz podnosi tzw. pozapłacowe koszty pracy, na których wysokość pracodawcy często się uskarżają. Głównym beneficjentem tych obowiązków jest natomiast państwo. Warto przy tym zauważyć, że nałożenie powyższych obowiązków na pracodawców nie zawsze przekłada się na bezpośredni wzrost uprawnień pracowników. Często będą oni jednak pośrednimi beneficjentami tych powinności pracodawców, np. nie mając przez to obowiązku dokonywania we własnym zakresie takich czynności, jak odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne czy zaliczki na podatek, lub też korzystając ze świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. Do powinności o charakterze publicznoprawnym należy również zaliczyć obowiązek pracodawcy potrącania z wynagrodzenia pracownika określonych należności dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym, co ma ułatwiać i podnosić efektywność procesu egzekucji, za czym również przemawia ochrona interesu publicznego. Niekiedy jednak obowiązki nakładane na pracodawcę w związku z ochroną interesu publicznego wydają się zbyt daleko idące. Jako przykład należy powołać w tym przypadku art. 88 KP, który nakazuje pracodawcy dokonywać potrąceń alimentacyjnych z wynagrodzenia za pracę poza postępowaniem egzekucyjnym, na wniosek wierzyciela legitymującego się tytułem wykonawczym. Ratio legis tego przepisu było wprowadzenie ułatwień w dochodzeniu przez wierzycieli alimentacyjnych ich wierzytelności, co miało poprawić ich sytuację wobec likwidacji w 2004 r. Funduszu Alimentacyjnego. Ponieważ chodzi tu o szczególną grupę wierzycieli, za polepszeniem ich sytuacji przemawia interes publiczny. W literaturze przedmiotu przepis ten został jednak poddany krytyce. Jak wskazał J. Skoczyński: „w demokratycznym państwie prawnym stosowanie przymusu w celu wykonania wyroku powinno stanowić wyłączną i niezbywalną kompetencję państwa, a zastosowanie przymusu powinno odbywać się w ściśle określonej procedurze, która chroni nie tylko interesy egzekwującego wierzyciela, ale także interesy dłużnika. Jednocześnie wskazane przepisy obciążają pracodawców publicznoprawnym obowiązkiem, który powinien być wykonywany przez organy państwa”⁵.

Zapewnienie pokoju społecznego

Interes publiczny w prawie pracy może polegać również na dążeniu do zapewnienia pokoju społecznego. Utrzymanie pokoju społecznego leży niewątpliwie w interesie publicznym, ponieważ sprzyja utrzymaniu optymalnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, jest jednym z czynników zwiększających atrakcyjność inwestycyjną państwa, w rezultacie korzystnie oddziałuje na stan gospodarki i co za tym idzie – podniesienie poziomu życia społeczeństwa. Rolą państwa jest stworzenie takich instrumentów prawnych, które służą zachowaniu pokoju społecznego⁶.

Dążenie ustawodawcy do ochrony pokoju społecznego jest widoczne w wielu instytucjach, zwłaszcza zbiorowego prawa pracy. Najbardziej wyraźnym tego przykładem jest działalność Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Zgodnie z art. 1 ustawy z 6.7.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar­- czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego⁷ Komisja Trójstronna stanowi forum dialogu społecznego prowadzonego dla godzenia interesów pracowników, interesów pracodawców oraz dobra publicznego. Celem Komisji Trójstronnej jest zatem dążenie do osiągnięcia i zachowania pokoju społecznego na tle prowadzenia dialogu społecznego w określonych sprawach społeczno-gospodarczych⁸. Z założenia dialog ten powinien godzić interesy wszystkich zainteresowanych podmiotów – w tym przypadku powinna zatem zachodzić zbieżność interesu prywatnego z interesem publicznym. Zwraca uwagę, że w art. 1 KomTrójU ustawodawca wprost powołał się na dobro publiczne, które można uznać za pojęcie zbliżone (a nawet synonimiczne) do pojęcia interesu publicznego. Ochronę interesu publicznego mają również na celu przepisy chroniące pokój społeczny w ustawie z 23.5.1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych⁹. W tym przypadku interes publiczny jest zbieżny z interesem pracodawców. Ograniczenie liczby sporów zbiorowych oraz ich rozwiązywanie za pomocą niekonfliktowych metod leży zarówno w interesie pracodawców, jak i w interesie społecznym. Nadmierna anarchizacja zbiorowych stosunków pracy, a zwłaszcza duża liczba strajków może bowiem negatywnie rzutować na poziom inwestycji, hamować tworzenie i rozwój przedsiębiorstw i w rezultacie negatywnie wpływać na kondycję gospodarki narodowej. Dlatego wszystkie regulacje SporZbiorU ograniczające zakres podmiotowy czy przedmiotowy sporu¹⁰, wprowadzające obligatoryjne niekonfliktowe metody rozwiązywania sporów zbiorowych¹¹, regulujące przesłanki legalności strajku¹² oraz sankcje za zorganizowanie strajku nielegalnego¹³ leżą w interesie pracodawców, ale również chroniąc pokój społeczny, realizują interes publiczny. W pewnym stopniu ograniczają one natomiast interes pracowników i reprezentujących ich związków zawodowych. Przedstawiciele związków zawodowych często wyrażają opinię, że zorganizowanie legalnego strajku na podstawie obowiązującej SporZbiorU jest trudne.

W kontekście ochrony pokoju społecznego można również rozpatrywać instytucję minimalnego wynagrodzenia za pracę. Prima facie chroni ona przede wszystkim [...]