Abstrakt
W niniejszym opracowaniu autorka wskazuje na konieczność przeprowadzania badania skuteczności prawa w zakresie zatrudnienia i postuluje wprowadzenie stosownych mechanizmów instytucjonalnych.
Uwagi wstępne
Transformująca się od ponad 20 lat gospodarka potrzebuje rozwiązań prawnych, które odpowiadają zachodzącym w społeczeństwie zmianom. Truizmem jest twierdzenie, że dobre prawo to prawo stabilne, modyfikowane raczej w drodze jego wykładni niż nieustannych nowelizacji. W prawie zatrudnienia tak jednak nie jest. W większości przypadków jest to prawo stosowane statycznie i dosłownie1. Nie ma przy wykładni norm dotyczących zatrudnienia miejsca na uruchamianie klauzul generalnych, które pozwalają na pewne „dopasowanie” systemu norm do zmieniających się warunków społecznych. Nie utrwalił się też mechanizm interpretacji doprowadzający do modyfikacji znaczenia norm. Można postawić tezę, że każda sądowa interpretacja prawa niezgodna z dotychczas przyjmowanym przez administrację pracy wzorcem prowokuje prawodawcę do zmiany prawa zatrudnienia. W prawie zatrudnienia brakuje pewnej elastyczności, która wypływa z przekonania, podobnie jak w prawie stosunku pracy, o indywidualizacji stosunków zatrudnienia i jego warunków.
Taka sytuacja rodzi pytanie, czy ustawodawca wprowadza przekształcenia w ustawodawstwie rynku pracy, dlatego że poprzednie rozwiązania były wadliwe lub nie realizowały zakładanego celu, czy też może działa „po omacku” i w większości sytuacji incydentalnie, zmieniając to, co jego zdaniem nie funkcjonowało poprawnie, rodziło nadużycia w korzystaniu ze świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, doprowadzało do interpretacji innej niż przyjęta przez administrację. Na marginesie należy zaznaczyć, że nie wszystko co jest nadużyciem w opinii organu zatrudnienia, nie spełnia celów ustawy2 z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy3.
Odpowiedź na tak postawione pytanie jest niemożliwa. Żaden z przyjętych w okresie transformacji modeli systemu zatrudnienia nie miał nawet szansy na „długoterminowe” zadziałanie, dlatego trudno orzec o jego skuteczności. Uniemożliwia to czynnik krótkiego okresu obowiązywania norm. Częste zmiany prawa destabilizują je i przeważnie oceniane są krytycznie4. Pojawia się zatem kolejne pytanie, które być może należy zadać, a mianowicie jakie powinno być prawo, aby nie traciło na swej skuteczności.
Zmiana prawa zatrudnienia
Zmianę prawa zatrudnienia uzasadniały pojawiające się nowe wyzwania i zjawiska społeczne, a przede wszystkim ich skala. I tak np. procesy globalizacji czy przystąpienie Polski do UE wymusiły zmianę norm prawa zatrudnienia. Okazało się bowiem, że u podstaw dotychczasowego ustawodawstwa leżała inna filozofia. Są to pewne stereotypowe motywy podejmowanych działań legislacyjnych w zakresie prawa zatrudnienia. Nie są to jednak motywy wystarczające do dokonywania nowelizacji, jeśli przed zmianą prawa nie dokonano analizy jego założeń i możliwych skutków. Nie można jednak zakładać, że dotychczas stosowane instrumenty były nieskuteczne lub nie odpowiadają aktualnej filozofii polityki zatrudnienia. A zatem analiza funkcjonującego stanu prawnego to proces konieczny i nawet wymuszany na projektodawcach przez prawodawstwo o tworzeniu prawa5. Zwykle projekty ustaw zawierają opisy celów i skutków nowelizacji, jakie powstaną po wprowadzeniu nowych rozwiązań, choć najczęściej nie są poddawane analizie społeczno-ekonomicznej, a raczej określane na zasadzie życzeniowej6. Niezmiernie rzadko ustawodawca dokonuje wysiłku przeprowadzenia rzetelnej analizy ex ante.
Oczywistym celem ustawodawstwa zatrudnienia jest ograniczanie bezrobocia i tworzenie miejsc pracy. Jest to jednak cel na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że trudno go weryfikować. W polskim systemie prawa zatrudnienia ograniczaniu bezrobocia sprzyja na przykład zawężanie definicji bezrobotnego, ponieważ pozbawia osobę pragnącą zarejestrować się takiej możliwości. Nie zawsze są to względy nieuzasadnione, ale w dorobku orzeczniczym widać wyraźnie próby ograniczania zakresu podmiotowego stosowania ustawy w procesie stosowania prawa przez upoważnione organy7.
Państwo w dobie przemian powinno zmienić sposób stanowienia prawa, tak aby było ono oparte na przesłankach wszechstronnej, uporządkowanej, wręcz eksperckiej wiedzy o zjawisku społecznym poddawanym regulacji. Wiedzy tej w zakresie prawa zatrudnienia niejednokrotnie brakuje. Nie istnieją bowiem gremia badające problem ubóstwa, wykluczenia, bezrobocia, ale i ich oddziaływanie na gospodarkę w dłuższej perspektywie, monitorujące je od „początku do końca” w zmieniającym się świecie, biorąc pod uwagę łącznie perspektywę ekonomiczną, psychologiczną, socjologiczną i prawną, oraz inne niezbędne w tym zakresie. Taki model stanowienia prawa wymaga wykorzystania specyficznego instrumentarium prawnego w celu osiągnięcia takich zamierzeń.
Nowelizacja prawa lub tworzenie nowego jest uzasadnione tylko wówczas, gdy poprzednio obowiązujące rozwiązanie prawne jest nieskuteczne w tym sensie, że nie realizuje zakładanych celów. Ten związek miedzy ratio legis a skutkami wprowadzenia normy musi zostać zweryfikowany. Innymi słowy, pominięcie oceny skuteczności dotychczas funkcjonującego systemu uniemożliwia rozsądną jego modyfikację. Nie ma bowiem jasności co do tego, co było złe, a zatem także co do tego, w jakim kierunku trzeba zmieniać obowiązujące rozwiązania prawne. Nie można zmieniać prawa metodą życzeniową, lecz trzeba to robić z uwzględnieniem całego kontekstu społeczno-prawnego. Dla legislatora nakazem powinna być teza, że nie nowelizujemy, jak chcemy, lecz jak możemy, uwzględniając system prawa i warunki jego funkcjonowania8.
Ocena skuteczności aktu prawnego
Definicji skuteczności prawa jest wiele9. Trudność w jednoznacznym zdefiniowaniu skuteczności wynika stąd, że [...]