Abstrakt
Nowa ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych1 zaczęła obowiązywać od 1.1.2009 r. W niniejszym opracowaniu autorka podejmuje próbę oceny tej regulacji. Przede wszystkim bada, jak dalece nowe przepisy różnią się od dotychczasowych rozwiązań w zakresie podstaw nawiązania stosunku pracy w samorządzie terytorialnym. Pozwoli to na zorientowanie się, w jakim stopniu regulacja statusu prawnego pracowników zatrudnionych w samorządzie terytorialnym jest odrębna w porównaniu z regulacją zamieszczoną w Kodeksie pracy.
Uwagi wprowadzające
Problematyka zatrudnienia pracowników w samorządzie terytorialnym jest jednym z najistotniejszych zagadnień administracji publicznej. Niewątpliwie rozwiązania w zakresie systemu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej są wyznacznikiem jej jakości. Po 1989 r., w związku z utworzeniem samorządu gminnego, zaistniała konieczność uregulowania statusu prawnego pracowników samorządowych. W tym celu prawodawca zdecydował się na poddanie tej grupy pracowników regulacjom odrębnego aktu prawnego, tj. ustawy z 22.3.1990 r. o pracownikach samorządowych2. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana, co przy znacznej liczbie odesłań do innych aktów prawnych czyniło z niej pragmatykę niespójną wewnętrznie i stanowiącą barierę efektywnego zarządzania kadrami w samorządzie terytorialnym. Pod jej rządami rozważane były dwa kierunki rozwoju prawnej regulacji dotyczącej statusu pracowników samorządowych. Z jednej strony myślano o dalszym przejmowaniu wzorców z ustawy o służbie cywilnej3, z drugiej zaś o rezygnacji z odrębnej pragmatyki i poddaniu pracowników samorządowych zasadom powszechnego prawa pracy z zachowaniem nielicznych odrębności wynikających ze specyfiki samorządowej4. Potrzeba uwzględnienia dotychczasowych doświadczeń i postulatów, jak również chęć pełniejszego dostosowania służby publicznej do standardów sformułowanych w Rekomendacji Komitetu Rady Europy z 24.2.2000 r. (Nr R/2000/6) skłoniły ustawodawcę do uchwalenia nowego aktu prawnego. Jest nim PracSamU2008.
Wybór
Zgodnie z art. 73 § 1 KP wybór jako podstawa zatrudnienia powinien znaleźć zastosowanie wówczas, gdy z aktu wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Przepisem, który wyraźnie stanowi, że akt wyboru może prowadzić do nawiązania stosunku pracy, jest art. 4 ust. 1 pkt 1 PracSamU2008. Zgodnie z jego treścią pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru są:
a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek i pozostali członkowie zarządu województwa – jeżeli statut województwa tak stanowi,
b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu powiatu – jeżeli statut powiatu tak stanowi,
c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta)5,
d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu – jeżeli statut związku tak stanowi.
Porównanie PracSamU2008 z przepisami zawartymi w PracSamU prowadzi do wniosku, że zakres podmiotowy stosunku pracy z wyboru pozostał w zasadzie niezmieniony. Modyfikacje dotyczą jedynie statusu pracowniczego członków zarządu powiatu. Ustawodawca zrezygnował z reguły, zgodnie z którą z członkami zarządu powiatu wybranymi spoza składu rady powiatu zawsze nawiązuje się stosunek pracy. Obecnie o pracowniczym albo pozapracowniczym charakterze funkcji członka zarządu powiatu rozstrzyga wyłącznie statut powiatu. Nowelizację wspomnianego przepisu należy ocenić pozytywnie. Bezprzedmiotowe bowiem stały się wątpliwości związane z jego treścią, wskazywane w literaturze prawa pracy6. W szczególności kontrowersje wywoływało ograniczenie zasady wyłącznie etatowego zatrudniania członków zarządu spoza rady tylko do funkcji pełnionych w samorządzie powiatowym. W związku z tym, że do zarządu województwa także mogły być wybierane osoby spoza składu sejmiku, odmienne uregulowanie statusu pracowniczego członków zarządu wspomnianych szczebli samorządu terytorialnego trudno było racjonalnie uzasadnić.
Na gruncie dotychczasowych przepisów pojawił się jeszcze inny problem o dużej doniosłości praktycznej. Chodzi o dopuszczalność nawiązania stosunku pracy z wyboru z burmistrzem dzielnicy miasta Warszawy i pozostałymi członkami zarządu. Źródłem rozbieżności zapatrywań było rozporządzenie RM z 2.8.2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich7, które [...]