Abstrakt

W artykule omówiono zakres i zasady stosowania przez sądy administracyjne art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

Wprowadzenie

Rekonstrukcja normy prawnej w procesie stosowania prawa przez polskie sądy, w tym sądy administracyjne, wymaga obecnie sięgnięcia przez krajowe organy władzy sądowniczej, dokonujące wykładni przepisów prawa obowiązującego na terytorium państwa, do unormowań wynikających z aktów prawa międzynarodowego, ale również do dorobku orzeczniczego sądów powołanych do stosowania tych aktów. Uwzględnianie treści przepisów prawa międzynarodowego w procesie wykładni przepisów prawa krajowego stało się powszechne od czasu otwarcia polskiego systemu prawa na oddziaływanie ze strony systemu prawa międzynarodowego¹. Szczególnie istotne z punktu widzenia tego otwarcia są trzy momenty – dzień wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności², przystąpienie Polski do Unii Europejskiej oraz wejście w życie Konstytucji RP z 1997 r.³. Pierwsze dwa ze wskazanych wydarzeń otworzyły system prawa polskiego na oddziaływanie dwóch systemów prawa. Systemy te, zwane dla uproszczenia odpowiednio strasburskim oraz luksemburskim, już wtedy charakteryzowały się ugruntowanym znaczeniem dla krajowych systemów prawa, do których zostały wprowadzone. Znaczenie to wynika nie tylko z mocy wiążącej przepisów prawa międzynarodowego leżących u podstaw tych systemów prawa, ale również z siły oddziaływania na rzeczywistość i świadomość prawną przez bogate orzecznictwo organów powołanych do kontroli stosowania (w tym interpretacji) tych aktów prawnych w ramach krajowych systemów prawa. Ostatni ze wskazanych kluczowych momentów dla otwarcia polskiego prawa na wpływy z zewnątrz – 17.10.1997 r. – stanowił o unormowaniu i uporządkowaniu relacji przepisów prawa międzynarodowego do prawa polskiego. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 9 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Z kolei art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Według art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Z przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że normy traktatowe mają w polskim systemie prawa bardzo wysoką pozycję w hierarchii źródeł prawa i powinny być stosowane przez organy państwowe do tego powołane (w tym sądy administracyjne). Gwarancją zachowania tej hierarchii źródeł prawa jest kompetencja TK do orzekania w sprawach zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, oraz skargi konstytucyjnej (art. 188 pkt 2 i 5 Konstytucji RP).

Współistnienie systemów prawa krajowego i międzynarodowego oraz wzajemna ich zależność w praktyce stosowania prawa przez organy krajowe wywołuje wiele kontrowersji spowodowanych niespójnością lub sprzecznością szczegółowych uregulowań mających zastosowanie do tych samych stanów faktycznych. Niektóre z tych kontrowersji, dotyczące stosowania różnych uregulowań krajowych i międzynarodowych w tym samym stanie faktycznym rozwiązywane są w drodze zastosowania reguł kolizyjnych, takich jak zasada sformułowana w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.

Inne, wynikające z odmiennego charakteru i celu aktów prawa krajowego i międzynarodowego oraz praktyki ich stosowania usuwane są w drodze porównania zakresu normowania wynikającego z treści przepisu prawa krajowego i prawa międzynarodowego. Przykładem drugiej ze wskazanych kontrowersji jest problem stosowania art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez sądy administracyjne w sprawach podatkowych. Celem niniejszego artykułu jest wskazanie stosowanych w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych sposobów radzenia sobie z tym problemem, ich ocena i zaproponowanie rozwiązania alternatywnego. Waga tego problemu wynika z sygnalizowanej na podstawie obserwacji praktyki orzeczniczej iluzoryczności dostępu do ochrony zapewnianej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej powoływany jako ETPCz lub Trybunał)⁴ oraz postulowanej z tego powodu subsydiarności zagwarantowania praw i wolności wynikających z EKPCz przez Trybunał, a więc przeniesienia ciężaru egzekwowania standardów konwencyjnych na sądy krajowe. Jednocześnie z uwagi na wejście w życie Traktatu z Lizbony, sankcjonującego moc obowiązującą Karty Praw Podstawowych, warto uporządkować kwestię stosowania przez polskie sądy administracyjne w sprawach podatkowych aktów prawa międzynarodowego do tej pory określających ochronę praw człowieka i podstawowych wolności (EKPCz).

Artykuł 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Z kolei art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W obu przepisach sformułowane zostało prawo do sądu, którego treść jest zbieżna.

Artykuł 6 a art. 45 ust. 1 Konstytucji RP

W orzecznictwie⁵ oraz literaturze fachowej przyjęto, że art. 6 EKPCz jest w swojej treści węższy niż art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż Konwencja gwarantuje prawo do sądu w sprawach o charakterze cywilnym i karnym⁶. Natomiast Konstytucja RP nie wprowadziła takiego przedmiotowego ograniczenia prawa do sądu. Jednocześnie zaznacza się, że rzadkie korzystanie z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (w tym jej art. 45 ust. 1) wskazuje na potrzebę stosowania umów międzynarodowych z zakresu ochrony praw człowieka jako elementu normatywnej podstawy decyzji (orzeczenia)⁷.

Punktem wyjścia dla interpretacji art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji było przyjęcie, że nie wszystkie [...]