Abstrakt
Z dniem 1.1.2012 r. – wraz z wejściem w życie ustawy z 16.9.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378; tzw. druga ustawa deregulacyjna) nowelizującej ustawę z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60; dalej: OrdPU) – interpretacje ogólne wydawane są również na wniosek. Warto przyjrzeć się temu nowemu trybowi. Został on ukształtowany w sposób, który – choć istotnie udoskonalony w porównaniu z pierwotną propozycją – w praktyce może ograniczyć korzyści oczekiwane w związku z jego wprowadzeniem.
Interpretacje na wniosek i z urzędu
Interpretacje ogólne, zarówno te wydawane z własnej inicjatywy Ministra Finansów (dalej: MF), jak i na wniosek, stanowią narzędzie ujednolicania stosowania prawa podatkowego. Jednolitość ta pozwala urzeczywistniać ważne wartości: sprawiedliwości formalnej (równości wobec prawa) i pewności prawa. Przedmiot (przepisy prawa podatkowego) i cel wydania (ujednolicenie stosowania tych przepisów) interpretacji ogólnych obu typów są zatem tożsame. Dzielą one także dalszą charakterystykę:
– ich treść powinna uwzględniać orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (właściwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – art. 14a § 1 OrdPU);
– podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów i Biuletynie Informacji Publicznej (art. 14i § 1 OrdPU);
– nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego – nie podlegają kontroli sądowej;
– zastosowanie się do nich pociąga za sobą skutki ochronne, na zasadach określonych w art. 14k § 2–3, 14l i 14m OrdPU mogą podlegać zmianie na podstawie art. 14 § 1 OrdPU.
Co je zatem różni – poza, co jest konstatacją oczywistą, inicjatywą podmiotu w przypadku interpretacji na wniosek? Interpretacje wydawane w trybie wnioskowym są poprzedzone sui generis postępowaniem (niejurysdykcyjnym), wykazującym istotne podobieństwa do postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej. Do obu postępowań stosują się te same przepisy działu IV OrdPU (por. art. 14a § 9 i art. 14h OrdPU). Interpretacje ogólne z urzędu są natomiast wydawane w trybie czynności gabinetowych – bez uprzedniego postępowania.
Z przepisów można wywieść jedną jeszcze różnicę. W przypadku działania ex officio wystarczającą przesłanką do wydania interpretacji jest już samo stwierdzone przez MF zagrożenie wystąpieniem rozbieżności w stosowaniu wykładanego przepisu prawa. Nie jest konieczne, by zagrożenie to już się zmaterializowało1. Inaczej jest w wypadku interpretacji ogólnych na wniosek. Przesłanką ich wydania jest zaistnienie takich rozbieżności i ich wykazanie przez wnioskodawcę (por. poniżej). Interpretacja tego rodzaju ma więc działać wyłącznie interwencyjnie, a nie prewencyjnie.
Dalsza część tekstu będzie poświęcona właśnie omówieniu specyfiki trybu wydawania interpretacji ogólnych na wniosek, określonego w przepisach zgromadzonych w rozbudowanym art. 14a OrdPU.
Wnioskodawca
Ustawa zasadniczo nie przewiduje żadnych ograniczeń kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o interpretację ogólną – z jednym tylko wyjątkiem: uprawnienia takiego nie mają organy administracji publicznej (art. 14a § 1 in fine). Jest to zmiana w stosunku do pierwotnej propozycji projektodawców nowych przepisów, zakładającej udzielenie legitymacji do wystąpienia z wnioskiem wyłącznie reprezentatywnym organizacjom związkowym i reprezentatywnym organizacjom pracodawców, o których mowa w ustawie z 6.7.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Maksymalne otwarcie zakresu podmiotowego stanowi adekwatną reakcję na zgłaszane w toku prac legislacyjnych zastrzeżenia dotyczące zgodności projektowanych przepisów z zasadą równości wobec prawa2.
Ustawa nie przewiduje – jak to jest w przypadku interpretacji indywidualnych – by o interpretację ogólną mógł wystąpić jedynie zainteresowany i w swojej indywidualnej sprawie. Wniosku tego nie dotyczy zatem [...]