Abstrakt
Obowiązujący od 1.1.2007 r. rozdział 11a OrdPU wprowadził możliwość przeprowadzenia rozprawy podatkowej1. Coraz częściej zwraca się jednak uwagę na to, że zarówno organy podatkowe jak również strony nieczęsto o rozprawę wnioskuję. W artykule omówiono instytucje rozprawy i problemy z jej stosowaniem.
Przedstawienie problemu
Pomimo faktu, że ustawa Ordynacja podatkowa2 (dalej: OrdPU) obowiązuje już ponad 12 lat, nie jest też pierwszym aktem, który normuje problematykę zobowiązań podatkowych i postępowania podatkowego, nadal wiele kwestii dotyczących szczegółowych rozwiązań odnośnie do postępowania dowodowego budzi kontrowersje. Ordynacja na tle innych ustaw procesowych jest bowiem aktem dość młodym i znacznie ogólniej normującym procedurę niż np. kodeks postępowania cywilnego3 (dalej: KPC) czy Kodeks postępowania karnego4 (dalej: KPK), a ponadto wykazującym, w rozwiązaniach szczegółowych, nierzadko odmienności od Kodeksu postępowania administracyjnego5 (dalej: KPA). Warto zresztą zauważyć, iż w OrdPU nie ma odesłania do KPA, analogicznego np. do art. 300 Kodeksu pracy6, który wskazuje, że sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego7, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy. Przepisy OrdPU nie rozwiązują wielu wątpliwości dotyczących możliwości, zasad i trybu przeprowadzenia określonego dowodu czy zastosowania danej instytucji, co przekłada się zarówno na trudności organów podatkowych w stosowaniu prawa procesowego, jak i trudności stron oraz ich pełnomocników we właściwym rozumieniu ich uprawnień, jak również obowiązków procesowych. Przykładem ilustrującym wskazywany problem są kontrowersje związane z możliwością przeprowadzenia rozprawy – chodzi tu zarówno o przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, jak i sam przebieg rozprawy.
Obowiązujący od 1.1.2007 r. rozdział 11a OrdPU wprowadził instytucję rozprawy podatkowej8. Generalnie wprowadzenie tego trybu ocenić należy pozytywnie o tyle, o ile rzeczywiście ma on służyć realizacji koncentracji dowodów, zasad bezpośredniości, ustności, szybkości, prostoty, oszczędności, na które to zasady wskazuje się w doktrynie postępowania administracyjnego9. Coraz częściej zwraca się jednak uwagę na to, że zarówno organy podatkowe, jak i strony rzadko korzystają z tej możliwości10. Niniejszy artykuł, dotykając kwestii ogólnikowości i lakoniczności regulacji ustawowej w zakresie rozprawy w odwoławczym postępowaniu podatkowym, porusza jednocześnie szersze, dość istotne, zarówno z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia, problemy:
– czy w sytuacji „skąpych”, niewystarczających unormowań można, mimo braku wyraźnego ustawowego odesłania, korzystać z dorobku innych procedur;
– czy niejasne przepisy mogą być niekorzystne zarówno dla strony, jak i dla organu podatkowego;
– czy przeprowadzenie rozprawy w istocie jest obowiązkowe, czy też jest ona jednym z możliwych trybów postępowania, którego zastosowanie należy oceniać także przez pryzmat swobodnej oceny dowodów.
Analiza przepisów prawnych
Istota instytucji
Rozprawa jako forma postępowania wyjaśniającego została przewidziana w OrdPU dość nietypowo, gdyż wskazano na to, że może odbywać się tylko przed organem II instancji. Rozprawa może zostać przeprowadzona zarówno z urzędu, jak i z inicjatywy strony. W pierwszym przypadku organ odwoławczy przeprowadza rozprawę, jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, lub sprecyzowania argumentacji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postępowania (art. 200 § 1 pkt 1 OrdPU). Stosownie zaś do art. 200 § 2 OrdPU, strona we wniosku uzasadnia potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazuje, jakie okoliczności sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane na rozprawie. Kolejnych wskazówek ustawodawca udzielił, podobnie jak uczynił to przy określaniu oceny przeprowadzenia dowodu na wniosek strony (por. art. 188 OrdPU). Po myśli art. 200a § 3 OrdPU organ odwoławczy może więc odmówić przeprowadzenia rozprawy, jeżeli przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy albo okoliczności te są wystarczająco potwierdzone innym dowodem. O odmowie tej organ rozstrzyga postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Ponadto w rozdziale 11a znalazły się nieliczne regulacje dotyczące trybu przeprowadzenia rozprawy – na wzór art. 190 § 1 OrdPU postanowiono, iż termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwania nastąpiło najpóźniej na 7 dni przed rozprawą, podobnie zaś do art. 190 § 2 OrdPU przyjęto, że na rozprawie strona może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Nowym uprawnieniem strony zdaje się być możliwość wypowiadania się na rozprawie co do wyników postępowania dowodowego.
Konsekwencje rozprawy dla postępowania podatkowego
Wraz z wprowadzeniem instytucji rozprawy ustawodawca zdecydował o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem, zgodnie z art. 139 § 3 OrdPU nie tylko w sprawie, w której w przeprowadzono rozprawę, ale nawet jeśli strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu 3 miesięcy (wydłużono więc standardowy termin 2 miesięcy). Dalszą konsekwencją jest też inne ustalenie okresu nienaliczania odsetek za zwłokę. Skoro bowiem, w myśl art. 54 § 1 pkt 3 OrdPU, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 OrdPU, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 OrdPU, to w sytuacji gdy np. odwołanie do organu II instancji wpłynęło 1.12.2009 r., w sprawie tej przeprowadzono rozprawę, decyzja organu odwoławczego została zaś doręczona 1.4.2010 r., odsetek nie nalicza się od 2 marca (a nie od 2 lutego) do 1.4.2010 r.
Czy możliwe jest przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu w sprawie wydania interpretacji indywidualnej?
Przepisy o rozprawie podatkowej nie znajdują zastosowania w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów w indywidualnych sprawach11. W postępowaniu tym z racji jego istoty nie toczy się spór o stan faktyczny i nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, natomiast to wnioskodawca obowiązany jest w sposób wyczerpujący przedstawić stan faktyczny. Zresztą bezpośrednio wskazuje na to art. 14h OrdPU, wyliczając, które przepisy mają zastosowanie do tego postępowania (nie znalazła się tam nawet większość zasad ogólnych postępowania, z zasadą prawdy obiektywnej na czele).
Konsekwencje w praktyce
Rozprawa przed organem odwoławczym a zasada dwuinstancyjności
Skoro, co już poruszano, rozprawa podatkowa, inaczej niż we wszystkich procedurach (nawet administracyjnej ogólnej w KPA) została przewidziana jedynie dla postępowania odwoławczego, pojawia się pytanie, czy takie rozwiązanie samo w sobie [...]