Abstrakt

W artykule przeanalizowano potrzebę nowelizacji przepisów dotyczących zmiany zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych.

Wstęp

Od początku ich funkcjonowania do specjalnych stref ekonomicznych (dalej: strefy) napłynęło około 10,4% bezpośrednich inwestycji zagranicznych, co oznacza, że strefy są jednym z najefektywniejszych narzędzi wspierania inwestycji w Polsce. Działalność stref powoduje realny wzrost zatrudnienia nie tylko w samych strefach, ale też poza nimi, napływ nowych technologii, wprowadzenie nowych metod zarządzania, jak również ma ogromny wpływ na rozwój regionów i tworzenie się specjalizacji branżowej, która może być zalążkiem klastrów sektorowych. Na koniec czerwca 2008 r. nakłady inwestycyjne w strefach wynosiły łącznie 51,2 mld złotych. Na terenach stref pracuje łącznie ponad 197 tys. osób, z czego 152 tys. osób pracuje na nowych miejscach pracy¹.

Najważniejszą korzyścią z prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref są zwolnienia podatkowe, w tym w szczególności w zakresie opodatkowania dochodu przedsiębiorców, tj. odpowiednio podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych. Często zwolnienia podatkowe w strefach są języczkiem uwagi, który przesądza o tym, że przedsiębiorcy zagraniczni podejmują decyzje o inwestowaniu w Polsce.

Te optymistyczne dane mogą być już wkrótce nieaktualne. Ze stref mogą wycofywać się przedsiębiorcy, którzy stracą zezwolenia z powodu niemożności spełnienia warunku zatrudnienia i utrzymania przez określony czas określonej liczby pracowników. Przeciwdziałaniem temu byłaby liberalizacja zbyt rygorystycznych przepisów regulujących procedurę zmiany zezwoleń, dyskryminujących obecnie większość przedsiębiorców strefowych. Zdaniem autorki należy postulować jak najszybszą zmianę tych przepisów w kierunku przyznania Ministrowi Gospodarki szerszych kompetencji i umożliwienia mu rzeczywistego uwzględniania zarówno potrzeb przedsiębiorców, jak i sytuacji gospodarczej w strefach.

Warunki zmiany zezwoleń

Procedurę i warunki zmiany zezwoleń na działalność w strefach reguluje art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (dalej: SSEU)². Organem uprawnionym do zmiany zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy jest minister właściwy do spraw gospodarki (dalej: Minister Gospodarki), który przed wydaniem decyzji w tej sprawie zasięga opinii spółki zarządzającej daną strefą.

Artykuł 19 ust. 4 został wprowadzony do SSEU 16.11.2000 r.³. W brzmieniu aktualnym do 4.8.2008 r. przewiduje on warunki zmiany zezwoleń w ten sposób, że:

1) ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej w strefie może nastąpić, jeśli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależ­nymi;

2) rozszerzenie przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko, gdy:

a) na terenie strefy istnieją warunki do prowadzenia działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, w szczególności zakres zamierzonej działalności jest zgodny z planem rozwoju strefy, a zarządzający strefą dysponuje wolnymi terenami, obiektami lub pomieszczeniami, które są niezbędne do prowadzenia takiej działalności;

b) podjęcie działalności na terenie strefy było uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy.

Ustawa zakazuje obniżania określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia.

W dniu 4.8.2008 r. weszła w życie nowelizacja SSEU⁴, która ustaliła nowe brzmienie art. 19 ust. 4. Obecnie ­Minister Gospodarki może zmienić zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie, jednak zmiana zezwolenia nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określo­nego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach innych niż będących własnością spółki zarządzającej daną strefą, Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku komunalnego bądź będących w użytkowaniu wieczystym spółki zarządzającej strefą.

Artykuł 19 ust. 4 SSEU w brzmieniu sprzed 4.8.2008 r. dotyczy wszystkich przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia przed tym dniem. Oznacza to, że ci przedsiębiorcy nie mają praktycznie żadnych możliwości w zakresie obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w ich zezwoleniach. Pozostałych przedsiębiorców obejmuje przepis znowelizowany, który arbitralnie określa, że poziom zatrudnienia może ulec obniżeniu nie więcej niż o 20%, nie wskazując w żaden sposób, jakimi przesłankami powinien kierować się Minister Gospodarki, podejmując decyzję o obniżeniu poziomu zatrudnienia. Należy zauważyć, że ustawa znacznie pobłażliwiej traktuje przedsiębiorców, którzy mają kłopoty ze spełnieniem innych niż wymagany poziom zatrudnienia warunków zezwoleń; przedsiębiorcy ci mają szansę uzyskać np. obniżenie poziomu wydatków inwestycyjnych, gdyż ustawodawca pozostawił decyzję w tym zakresie w gestii uznania administracyjnego Ministra Gospodarki zastrzegając jedynie wymóg wykazania niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu.

Jak różnie traktowani są przedsiębiorcy w tym zakresie, niech zilustrują dwa poniższe przykłady.

Przykład 1.

Dwaj przedsiębiorcy (X oraz Y) prowadzący działalność w specjalnej strefie ekonomicznej, którzy uzyskali swoje zezwolenia przed 4.8.2008 r., nie mogą spełnić warunków określonych w ich zezwoleniach z powodu niekorzystnych i niezależnych od nich okoliczności. Przedsiębiorca X nie jest w stanie ponieść wydatków inwestycyjnych w zadeklarowanej kwocie z powodu stwierdzenia występowania wód gruntowych, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwestycji, natomiast przedsiębiorca Y nie jest w stanie zatrudnić wymaganej liczby osób z powodu nagłego odpływu siły roboczej z tego regionu do innych krajów Unii Europejskiej.

Obaj przedsiębiorcy postanawiają wnioskować o złagodzenie wymogów określonych w ich zezwoleniach (odpowiednio w zakresie wydatków inwestycyjnych (przedsiębiorca X) oraz poziomu zatrudnienia (przedsiębiorca Y). Przepis art. 19 ust. 4 SSEU uniemożliwia korzystne rozpatrzenie wniosku złożonego przez przedsiębiorcę Y (nawet jeśli niemożność spełnienia przez niego warunków zezwolenia jest spowodowana okolicznościami od niego niezależnymi), ponieważ jego wniosek dotyczy obniżenia poziomu zatrudnienia. Przedsiębiorca X ma natomiast szansę uzyskać obniżenie wymaganej wielkości wydatków inwestycyjnych, wskazując, że niemożność dotrzymania dotychczasowych warunków jest spowodowana okolicznościami od niego niezależnymi, a tym samym zachować prawo do ulgi podatkowej.

Przykład 2.

Okoliczności, jak w przykładzie 1, z tym że przedsiębiorca Y zatrudnił co prawda wymaganą zezwoleniem liczbę pracowników, ale nie jest w stanie utrzymać tego poziomu zatrudnienia przez cały okres przewidziany w zezwoleniu z przyczyn od niego niezależnych (ogólnoświatowy kryzys gospodarczy). Wskutek tego na jakiś czas (np. pół roku) liczba zatrudnionych przez niego osób spadnie poniżej wymaganego poziomu. Przedsiębiorca Y, przewidując taki obrót sprawy, wnioskuje do Ministra Gospodarki o czasowe zmniejszenie wymaganego zezwoleniem poziomu zatrudnienia. I znów, tak jak w przykładzie 1, uzyskuje odmowną decyzję Ministra Gospodarki, który powołuje się na przepis art. 19 ust. 4 SSEU.

Przykłady powyższe pokazują, że regulacje SSEU dotyczące możliwości zmiany zezwoleń nierówno traktują przedsiębiorców działających w strefach. Prowadzi to niewątpliwie do [...]