Abstrakt

Celem niniejszej publikacji jest próba oceny, którymi z występujących w praktyce kryteriów można się kierować przy kwalifikacji terenów jako budowlanych i przeznaczonych pod ­zabudowę.

Wprowadzenie

Przepis art. 43 ust. 1 pkt 9 VATU zwalnia od podatku dostawę terenów niezabudowanych innych niż tereny budowlane oraz przeznaczone pod zabudowę. Ani art. 43 ust. 1 pkt 9 VATU, ani jakikolwiek inny przepis VATU nie definiuje pojęcia „teren przeznaczony pod zabudowę”. Również przepisy wspólnotowe nie są w tym przypadku zbyt pomocne, gdyż zdefiniowanie terenu budowlanego pozostawione zostało państwom członkowskim. Przez „teren budowlany”, w myśl art. 12 ust. 1 lit. b) w zw. z ust. 3 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej¹ rozumieć należy każdy grunt nieuzbrojony lub uzbrojony, uznawany przez państwa członkowskie za teren budowlany. Z tego względu określenie kryteriów, jakimi należy się kierować, kwalifikując grunt jako teren przeznaczony pod zabudowę, rodzi pewne trudności interpretacyjne. Celem niniejszej publikacji będzie próba oceny, którymi z występujących w praktyce kryteriów można się kierować przy tej kwalifikacji².

Odpowiedzi na pytanie, jakie tereny niezabudowane należy kwalifikować jako tereny przeznaczone pod zabudowę, należy szukać w przepisach innych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych³ utrwalił się pogląd, że właściwe są tu przepisy ustawy z 23.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym⁴ (dalej: ZagospPrzestrzU) i przepisy wykonawcze, które regulują zagadnienia związane z przeznaczeniem terenów. Przepisy o planowaniu przestrzennym określają przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Ponadto, art. 43 ust. 1 pkt 9 VATU mówi o terenach, a nie o gruntach czy nieruchomościach gruntowych; a pojęcie terenu jest zdefiniowane właśnie w przepisach o planowaniu przestrzennym⁵.

Przez teren w rozumieniu przepisów ZagospPrzestrzU, jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 22.7.2008 r. (I FSK 830/07)⁶, należy rozumieć (…) część powierzchni ziemi. Kryteria wyodrębnienia tej części nie są oparte na stosunkach własnościowych, zapisach w księgach, czy ewidencji gruntów.

Z tezą, że kwalifikując tereny niezabudowane do terenów przeznaczonych pod zabudowę, trzeba kierować się przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy się zgodzić. Przemawia za tym wykładnia systemowa zewnętrzna. Przepisy o planowaniu przestrzennym mają podstawowe znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego, w tym warunków legalnej zabudowy⁷. Jednakże, w moim przekonaniu, przepisom o planowaniu przestrzennym, choć należy nadać nadrzędne i decydujące znaczenie, to czasem zajdzie konieczność ustalenia przeznaczenia terenu w inny sposób. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „tereny przeznaczone pod zabudowę”, jak też nie odesłał w tym zakresie do przepisów o planowaniu przestrzennym. Definiowanie terenów przeznaczonych pod zabudowę na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym odbywa się zatem w drodze wykładni. Niektóre tereny zostały wyłączone z zakresu działania przepisów o planowaniu przestrzennym; a w przypadku niektórych inwestycji budowlanych nie są wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w trybie ZagospPrzestrzU, lecz na podstawie odrębnych ustaw⁸. Występują zatem przypadki, gdy nie jest możliwe oparcie się na przepisach ZagospPrzestrzU.

Ponadto na obszarach wielu gmin nie ma obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, jeżeli w odniesieniu do danego gruntu nie zostałaby także wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, to można byłoby podnosić, że takie (niezabudowane) grunty stanowią tereny inne niż budowlane lub przeznaczone pod zabudowę, a w konsekwencji, że ich dostawa korzysta ze zwolnienia. Mając na uwadze zasadę powszechności opodatkowania, wniosek taki wydaje się jednak zbyt daleko idący.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan)

Planowanie przestrzenne odbywa się na kilku poziomach, tj. gminy, województwa i kraju. Dla analizowanego zagadnienia kluczowe znaczenie ma planowanie przestrzenne na poziomie gminy, a zwłaszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje zatem o przeznaczeniu terenu i sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości⁹.

W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania¹⁰.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (zob. art. 14 ust. 8 ZagospPrzestrzU) wiąże zarówno organy administracji, osoby fizyczne, osoby prawne, jak i inne jednostki organizacyjne. Zatem w sytuacji gdy w danej miejscowości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to właśnie zapisom (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy nadać decydujące znaczenie dla oceny przeznaczenia danego terenu, w tym dla potrzeb art. 43 ust. 1 pkt 9 VATU.

Przeznaczenie gruntu w miejscowym planie a zwolnienie z podatku

Ze zwolnienia, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 9 VATU, będą mogły skorzystać tereny, które [...]