ADR. Arbitraż i Mediacja

nr 3/2012

Mediacyjna koncepcja ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym

Piotr Michał Głąba
doktorant w Zakładzie Postępowania Administracyjnego i Sądownictwa Administracyjnego WPAiE Uniwersytetu Wrocławskiego
Abstrakt

  Budowa sprawnej i skutecznej administracji publicznej oraz partnerstwa państwa i jednostki przez kreowanie mechanizmów prawnych efektywnego wykonywania administracji państwowej wymaga ciągłych przeobrażeń, nie tylko ustrojowego i materialnego prawa administracyjnego, lecz także prawa procesowego. Dostępność, sprawność i szybkość działania administracji mają istotne znaczenie dla stanu gospodarki, a efektywne instytucje państwowe są ważnym źródłem konkurencyjności i czynnikiem wzrostu gospodarczego. Z badań przeprowadzonych przez Bank Światowy wynika, że Polska zajmuje niską pozycję wśród państw członkowskich UE pod względem jakości regulacji (Regulatory Quality). Wskaźnik ten pozwala m.in. na ocenę zdolności administracji rządowej do stanowienia wysokiej jakości prawa1. Te niekorzystne czynniki hamują aktywność obywateli i kreowanie warunków do rozwoju społeczno-gospodarczego państwa. Kierunek wprowadzanych zmian legislacyjnych, zmierzający do wzmocnienia zdolności polskiej administracji do wypełniania swoich funkcji w nowoczesny i partnerski sposób oraz podniesienia jakości i dostępności usług publicznych, przez upowszechnienie współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym rozpoczyna również dyskusję nad budową nowoczesnej mediacyjnej koncepcji ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym.   Wypracowanie określonej koncepcji ustalania stanu faktycznego, uwzględniającej specyfikę spraw rozpoznawanych w danej procedurze, jest zagadnieniem fundamentalnym tak dla postępowania administracyjnego, jak i postępowania karnego czy cywilnego. Zagadnienie to było i jest przedmiotem rozważań doktrynalnych z uwagi na dużą doniosłość teoretyczną i praktyczną dla współczesnych regulacji proceduralnych. W środowiskach akademickich żywo dyskutuje się nad potrzebą wprowadzenia alternatywnych metod rozstrzygania spraw administracyjnych, pozwalających zaoferować stronom sprawne i mniej konfliktowe procedury załatwiania spraw administracyjnych. Stąd budowę nowej koncepcji ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, opartą na modelu mediacyjnego współdziałania organu administracji publicznej i strony w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ustawodawca uznał za na tyle istotną, że 3.12.2010 r. Sejm uchwalił 29ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2. Szerokie zmiany przyjęte w ustawie były przygotowane na podstawie propozycji zgłaszanych przez poszczególnych ministrów i wojewodów, krajową reprezentację samorządowych kolegiów odwoławczych, a także uwag oraz sugestii Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu kierowanych do Rządu RP, oraz konsultowane z: 1) Krajową Reprezentacją Samorządowych Kolegiów Odwoławczych,2) Naczelnym Sądem Administracyjnym,3) Rzecznikiem Praw Obywatelskich,4) Trybunałem Konstytucyjnym3.  Regulacja prawna zawarta w powyższej ustawie wprowadza do postępowania administracyjnego nowe, nieznane wcześniej Kodeksowi rozwiązania prawne, a także znacząco, w pewnych przypadkach, modyfikuje rozwiązania już istniejące. Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji proponowana zmiana ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ma na celu usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, lecz także prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej aktywnego udziału4.  Niezależnie od innych zmian, ustawa z 3.12.2010 r. znowelizowała art. 7 KPA i nadała mu następujące brzmienie: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”5. Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji nowe brzmienie art. 7 KPA ma zmierzać do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony – przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy6. W tym miejscu należałoby zadać pytania: czy, a jeśli tak, to jak dalece, nowelizacja art. 7 KPA pozwala na zaktywizowanie strony postępowania administracyjnego, jaką nową treścią wypełnić zasadę ogólną prawdy obiektywnej oraz jakie jest jej znaczenie w budowie nowej koncepcji ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym? Niewątpliwie, aby odpowiedzieć na tak postawione pytania, konieczne jest umiejscowienie zasady ogólnej prawdy obiektywnej w systemie postępowania administracyjnego oraz analiza jej charakteru prawnego, funkcji oraz jej poszczególnych elementów. Bez wątpienia jest to zasada procesowa 30o fundamentalnym znaczeniu dla procedury administracyjnej, na którą składa się wiele zagadnień procesowych, a dopiero ich łączna...