Zarząd jako przesłanka uwłaszczenia nieruchomości

Zarząd jako przesłanka uwłaszczenia nieruchomości

Nieruchomości | Październik 2012
Moduł: nieruchomości
Mirosław Pawełczyk, Marlena Jankowska

Instytucja uwłaszczenia uregulowana w art. 200 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej GospNierU) miała w sposób deklaratoryjny doprowadzić do przekształcenia prawa zarządu wykonywanego przez komunalne i państwowe osoby prawne nad nieruchomościami państwowymi i gminnymi w sprawie użytkowania wieczystego. Odnotować przy tym należy, że do tej pory wiele przedsiębiorstw państwowych nie było objętych postępowaniem uwłaszczeniowym, co doprowadziło do sytuacji, w której nadal część z nich włada nieruchomościami Skarbu Państwa. Nie posiadając przy tym uregulowanego stanu prawnego tych nieruchomości, przedsiębiorstwa te znalazły się w „stanie zawieszenia” wymagającego uregulowania. W istocie wiele przedsiębiorstw państwowych posiada w swoim majątku nieruchomości przekazane im w latach 70. i 80. na podstawie protokolarnego przejęcia od poprzedników prawnych. Jak wynika z praktyki sądów, władanie tego rodzaju nie zawsze daje podstawy do ich zasiedzenia, chociażby z uwagi na niemożliwość wykazania się spełnieniem przesłanki samoistnego posiadania, mimo, że przedsiębiorcy dokonują nakładów, zapewniają należyty stan techniczny nieruchomości oraz zachowują uprawnienia względem przedmiotowych nieruchomości zbliżone do właścicielskich. Zastanawia jednakże, czy stanowisko to jest słuszne. Z tego też względu w przedmiotowej publikacji analizie podano pojęcie zarządu, który stanowi przesłankę uwłaszczenia nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy.

Pojęcie uwłaszczenia

Pojęcie uwłaszczenia występować może w dwojakim znaczeniu, przybierając postać uwłaszczenia pełnego lub postać uwłaszczenia niepełnego. Różnica między nimi jest zasadnicza o tyle, że jeżeli uwłaszczenie z zasady skutkuje podwyższeniem szczebla w zakresie formy władania nieruchomością, to jego postać pełna powoduje przekształcenie zarządu w prawo własności, a postać niepełna przekształcenie zarządu w prawo użytkowania wieczystego. W 1989 r. w trakcie dokonywania przekształceń własnościowych zdawano sobie sprawę z potrzeby uregulowania sposobu korzystania z nieruchomości przez państwowe i komunalne osoby prawne, które powinno się dokonać poprzez przyznanie tym podmiotom własnych praw do nieruchomości. W istocie możliwymi do ustanowienia były prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, przy czym jak pokazuje chociażby treść obecnie obowiązującego art. 200 GospNierU zdecydowano się na formę jedynie zbliżoną do własności w postaci użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie nieruchomości polegało na przekształceniu zarządu w prawo użytkowania wieczystego, z którym związane jest prawo własności budynków oraz urządzeń posadowionych na gruncie1. Uwłaszczenia dokonano na podstawie art. 2 ustawy z 29.9.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.; dalej ZmGospGruntU), w który § 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5.12.1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5.12.1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W szczególności należy zwrócić uwagę na powszechny charakter uwłaszczenia, którym objęto większość państwowych osób prawnych posiadających grunty w zarządzie. Wyjątkami od powyższego były państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej (wyłączenie podmiotowe) oraz grunty należące do Państwowego Funduszu Ziemi (wyłączenie przedmiotowe)2. W przepisie sformułowano także normę prawną, zgodnie z którą uwłaszczenie nie mogło nastąpić wbrew prawom podmiotowym bezpośrednim, takim jak własność, czy użytkowanie wieczyste osoby trzeciej. Byłoby to zresztą jednocześnie sprzeczne z przesłankami hipotezy art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze. Uwłaszczenie w trybie art. 2 ust. 1 ZmGospGruntU państwowej osoby prawnej, w warunkach istnienia prawa własności osoby trzeciej, stanowiłoby oczywistą sprzeczność z treścią przepisu prawa materialnego i skutkowałoby oceną o rażącym naruszeniu prawa. Podobnie, uwłaszczenie nie może naruszać praw rzeczowych ograniczonych należących do osób trzecich, takich jak: użytkowanie, służebności (wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2010 r., I SA/Wa 1114/10, lex nr 750576).

Decyzje uwłaszczeniowe wydawane przez wojewodów na podstawie art. 2 ust. 1–3 ZmGospGruntU mają charakter deklaratoryjny. Potwierdzają one jedynie powstanie z mocy prawa w dacie ustalonej ww. ustawą określonego skutku prawnego. Deklaratoryjny charakter decyzji oznacza także, że wola stron nie może decydować ani o kształcie stosunku prawnego ani o zmianie podmiotu decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 11.3.2009 r., I SA/Wa 1779/08, lex nr 569619).

Warunkiem wydania takiej decyzji było pozostawanie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa w dniu 5.12.1990 r. Oznacza to, że o nabyciu użytkowania wieczystego i własności budynków, innych urządzeń oraz lokali w tym trybie przez państwową jednostkę organizacyjną rozstrzygał stan prawny istniejący w dniu 5.12.1990 r., zwanym także „datą uwłaszczenia”. Z powyższego wynika, że ta data jest brana pod uwagę co do ustalenia okoliczności faktycznych istniejących w dniu przekształcenia, jak również ustalenia celu, jakiemu służyła oddana w zarząd nieruchomość (wyrok NSA w Warszawie z 7.1.2009 r., I OSK 245/08, lex nr 486225). Jedną z trudności, jaką niesie ze sobą redakcja instytucji uwłaszczenia, jest odniesienie się do przedmiotowego zarządu, który zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie nie jest poddawany szerszej analizie, która w związku z powyższym musi zostać dokonana na potrzeby praktyki stosowania m.in. art. 200 GospNierU.

Uwłaszczenie a przesłanka pozostawania w zarządzie państwowych osób prawnych

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja zarządu nie jest przedmiotem szerszego opisu w doktrynie, w związku z czym trudno jej nakreślić wyraźne ramy prawne oraz ramy definicyjne. Aspekt poznawczy w związku z powyższym przypisać można wyrokowi WSA w Warszawie z 28.8.2008 r. (I SA/Wa 704/08, lex nr 566264), w którym doprecyzowano pojęcie zarządu poprzez odniesienie się do źródeł jego powstania. W nawiązaniu do powyższego orzeczenia przyjąć można, że prawo zarządu powstawało przede wszystkim na podstawie: [...]