Szkoła wyższa w roli właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości publicznej

Nieruchomości | 11/2020
Moduł: nieruchomości, prawo cywilne
DOI: 10.32027/NIER.20.11.1
Stanisław Gurgul

Uczelnia publiczna nie jest nadmiernie ograniczona przy dokonywaniu czynności prawnych dotyczących jej majątku, co ma szczególne znaczenie zwłaszcza przy dokonywaniu obrotu nieruchomościami.

Geneza/rodowód i prognoza/rokowanie instytucji użytkowania wieczystego

Instytucja użytkowania wieczystego korzeniami swymi tkwi w świecie kultury antycznej, grecko-rzymskiej. Ściślej, nazwę swą czerpie z języka greckiego, w którym podobną konstrukcję jurydyczną określano mianem emphyteusis, co oznaczało dzierżawę wieczystą. W rozwiniętym prawie rzymskim instytucja emphyteusis natomiast stanowiła jedno z czterech ograniczonych praw rzeczowych, które jako prawo wieczyste miało charakter zbywalny i dziedziczny, nie prowadziło jednak do nabycia własności gruntu przez zasiedzenie. Warto tu jeszcze dodać, że:
1) przedmiotem emphyteusis były grunty stanowiące własność państwa, gminy (municipium) lub świątyń, leżące najczęściej odłogiem, 2) budynki wzniesione przez „dzierżawcę” stawały się własnością właściciela gruntu, zgodnie z zasadą superficies solo cedit (inaczej art. 235 KC), 3) dzierżawa wieczysta obciążona była opłatą roczną zwaną vectigal1.

W średniowiecznym prawie feudalnym funkcjonowała tzw. własność podzielona, obejmująca:
1) własność zwierzchnią (łac. dominium eminens) przysługującą suzerenowi oraz 2) własność użytkową (łac. dominium utile) realizowaną praktycznie przez wasala2.

W prawie Polski przedrozbiorowej podobny skutek wywoływało oddawanie ziem zwanych królewszczyznami tytułem bezterminowego i bezpłatnego przywileju noszącego miano „chleb dobrze zasłużonych” (łac. panis bene merentium). Po reformie dochodów skarbowych dokonanej przez sejm w 1775 r. wzmiankowane królewszczyzny przestały służyć jako przedmiot przywileju, odtąd bowiem oddawano je w dzierżawę na czas nie dłuższy niż 50 lat i tylko tym, którzy zapewniali zapłatę najwyższego czynszu. Bezpośrednio po wojnie ukazało się szereg aktów normatywnych zawierających różne rozwiązania w zakresie prawnych form korzystania z cudzych gruntów (w szczególności państwowych). Były to:
1) dekret z 26.10.1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 280), który normował w sposób jednolity dla całego państwa prawa zabudowy obowiązujące wcześniej na obszarach byłych zaborów, 2) dekret z 11.10.1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który zrezygnował z prawa zabudowy i wprowadził instytucję własności czasowej na czas nie dłuższy niż 80 lat, powiązanej z ustawowym prawem powrotu jako rzeczowym prawem ograniczonym, 3) dekret z 10.12.1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. z 1952 r. Nr 49, poz. 326); dekret ten zachował własność czasową oraz inne formy prawne korzystania z gruntów państwowych, poszerzył jednak ich katalog przez ustanowienie nowej konstrukcji prawnej w postaci użytkowania jako prawa wieczystego, które było prawem dziedzicznym podlegającym jednak znacznym ograniczeniom w zakresie rozporządzania w drodze czynności prawnych, 4) ustawa z 28.5.1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. z 1957 r. Nr 31, poz. 132 ze zm.); uchyliła ona ww. dekret z 10.12.1952 r., zachowała jednak instytucję własności czasowej mimo jej krytyki ze strony doktryny.

Zwieńczeniem przedstawionego (w skrócie) procesu legislacyjnego była ustawa z 14.7.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Zrezygnowała ona z instytucji własności czasowej i w jej miejsce wprowadziła użytkowanie wieczyste, które mimo podobieństwa nazwy różniło się w istotny sposób od instytucji użytkowania w kształcie ustalonym w dekrecie z 1952 r. Obecnie instytucję użytkowania wieczystego kształtują – w sposób komplementarny – przepisy art. 232–243 KC oraz przepisy art. 27–36 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej GospNierU), z których pierwsze regulują wyłącznie zagadnienia cywilnoprawne omawianej instytucji, drugie zaś również zagadnienia administracyjnoprawne tejże instytucji. Z mocą należy tu jednak podkreślić, że instytucja użytkowania wieczystego ma przede wszystkim charakter cywilnoprawny, przy czym stanowi obecnie podstawową konstrukcję prawną umożliwiającą korzystanie z gruntów będących przedmiotem własności publicznej (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). W doktrynie podnosi się także, że jest to instytucja pożyteczna dla obu stron stosunku użytkowania wieczystego, zasługuje zatem na jej upowszechnienie, a przemawia za tym „relatywnie niska cena gruntów w porównaniu z cenami nieruchomości w innych krajach Unii Europejskiej, zapewnienie właścicielowi dochodów z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a także umożliwienie kontroli sposobu wykorzystywania gruntu.