10.9.2015 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (potocznie nazywana ustawą antysmogową). W pierwszych dniach października podpisał ją Prezydent. Ustawa wejdzie w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 3667 – www.sejm.gov.pl) zostało wskazane m.in., że celem zmian jest stworzenie lepszych możliwości zastosowania prawnych narzędzi poprawy jakości powietrza w Polsce, na szczeblu wojewódzkim i lokalnym.

Za obecny stan jakości powietrza w Polsce odpowiedzialna jest w głównej mierze tzw. niska emisja pochodząca przede wszystkim z sektora bytowo-komunalnego, obejmującego zarówno indywidualne źródła wytwarzania ciepła i przygotowania ciepłej wody, jak również małe ciepłownie komunalne, a także transport. Zgodnie z raportem „Ocena jakości powietrza za 2013 r.” spośród 46 stref w kraju, przekroczenia poziomu dopuszczalnego PM10 stwierdzone zostały w 36 strefach, a poziomu dopuszczalnego pyłu PM2,5 powiększonego o margines tolerancji – w 24 strefach. Odnotowano także niedotrzymywanie poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu w 4 strefach. Jednocześnie w 42 strefach występowały przekroczenia poziomu docelowego dla benzo(a)pirenu, w 4 strefach dla arsenu oraz w 6 strefach dla ozonu.

W tle przyjętej nowelizacji należy mieć na względzie wątpliwości prawne, jakie pojawiły się w związku z uchwałą nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25.11.2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków. Uchwała ta była przedmiotem kontroli przez WSA w Krakowie, który nieprawomocnym wyrokiem z 22.8.2014 r. (II SA/Kr 490/14) stwierdził jej nieważność. § 1. zaskarżanej uchwały stanowi, że:

"W celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko i na zabytki, w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków dopuszcza się wyłącznie następujące rodzaje

paliw do stosowania w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowywania ciepłej wody użytkowej:

1) gaz ziemny i pozostałe węglowodory gazowe przeznaczone do celów opałowych,

2) olej opałowy i olej napędowy przeznaczony do celów opałowych, z wyłączeniem ciężkiego oleju opałowego."

Uchwała została podjęta w szczególności w oparciu o art. 96 PrOchrŚrod. Zgodnie z jego treścią (sprzed nowelizacji), sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.

Uwzględniając reguły językowo-logiczne (w tym w szczególności – składni) należy uznać, że przedmiotowy przepis zawiera dla sejmiku województwa upoważnienie do:

a) określenia dla terenu województwa bądź jego części rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania,

b) sposobu realizacji i kontroli obowiązku stosowania na terenie województwa bądź jego części rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania

- co winien uczynić w drodze uchwały,

- w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki paliw innego rodzaju lub jakości w danym rodzaju, niż dopuszczone do stosowania.

Pojęcia takie jak: "sejmik województwa", "w drodze uchwały", "teren województwa", "środowisko", " oddziaływanie na środowisko", "zabytki", "paliwo" – są terminami z języka prawnego lub prawniczego, a zatem przy ustalaniu treści analizowanej regulacji należy nadawać im takie ich znaczenie, które wynika z przepisów odpowiednich ustaw. 3

Zdaniem WSA w Krakowie, uwzględniając taką wykładnię art. 96 PrOchrŚrod, należy stwierdzić, że analizowany przepis nie zezwala na określanie rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przy zastosowaniu kryteriów innych niż terytorialne. Uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania paliw jest niedopuszczalne i oznacza wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. W konsekwencji Sąd uznał, że Sejmik Województwa Małopolskiego podejmując uchwałę nr XLIV/703/13 z 25.11.2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 96 PrOchrŚrod, z uwagi na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz przygotowanie ciepłej wody użytkowej. Już tylko wyjście w § 1 zaskarżonej uchwały poza granice normy kompetencyjnej z art. 96 PrOchrŚrod, które miało wpływ na rozwiązania przyjęte w dalszych przepisach merytorycznych, oznacza wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa materialnego i obliguje do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Na skutek nowelizacji powyżej przedstawione wątpliwości prawne są usuwane. Omawiany przepis PrOchrŚrod otrzymuje brzmienie:

„Art. 96. 1. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

2. Projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, opracowuje zarząd województwa. Zarząd województwa przedstawia projekt uchwały do zaopiniowania właściwym miejscowo wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom.

3. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, o którym mowa w ust. 2.

4. Niewydanie opinii w terminie, o którym mowa w ust. 3, oznacza akceptację projektu uchwały.

5. W postępowaniu, którego przedmiotem jest opracowanie uchwały, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III rozdziału 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).

6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa:

1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;

2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;

3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

7. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może także określać:

1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale;

2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku;

3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały.

8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego”.

Porównanie dotychczasowego i nowego brzmienia art. 96 PrOchrŚrod wskazuje, że sejmik województwa będzie miał dużo bardziej „elastyczną” możliwość kształtowania treści tzw. „uchwały antysmogowej”. W szczególności w ust. 7 pkt 1 pojawił się „sposób lub cel wykorzystywania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonym w uchwale”, czego brak było w dotychczasowym stanie prawnym.