Siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wydał wyrok w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.
Spór będący tematem rozprawy dotyczył następującej sytuacji. W 1995 r. wójt jednej z miejscowości zatwierdził projekt podziału nieruchomości prywatnej, na mocy którego działka, przeznaczona pod drogę, przeszła na własność gminy bez odszkodowania. W 2017 r. pierwotny właściciel nieruchomości zawarł ze spółką umowę przelewu wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy danego gruntu. W kolejnym roku spółka wystąpiła do starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż 66 400 zł, jednak organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, stwierdzając, że „w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a okazana umowa cesji nie mogła przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych”. Spółka złożyła zażalenie do wojewody, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej GospNierU) oraz art. 509 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej KC), polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz tj. spółka nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednak po rozpatrzeniu skargi wojewoda stwierdził, iż rozstrzygnięcie starosty jest prawidłowe, bowiem w realiach niniejszej sprawy ustalono, że spółka nie jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani nie wykazała właściwym dowodem, że jest spadkobiercą byłego właściciela, a umowa przelewu wierzytelności nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.
Spółka skierowała sprawę do sądu. W konsekwencji zaskarżeń kolejnych wyroków spór trafił na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 7.2.2022 r. (I OSK 810/19) skierował do siedmioosobowego składu NSA następujące pytanie prawne: „Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 KC, której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej KPA), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 GospNierU?”.
W wyroku z 30.6.2022 r. (I OPS 1/22), NSA (7) stwierdził, że z samej umowy, o której mowa powyżej, nabywcy wierzytelności nie przysługuje przymiot strony. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
W uzasadnieniu skład orzekający uzasadnił, że dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 KPA, konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego. Sąd zauważył także, iż w obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika ona z treści art. 128 ust. 1 GospNierU, który stanowi, że: „Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw”. Organ stwierdził ponadto, że: „odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 KPA, którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały NSA (7) z 22.2.2021 r., I OPS 1/20).
Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej”.
Podsumowując, NSA w siedmioosobowym składzie stwierdził, że nie ma istotnego znaczenia charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której mowa w art. 509 KC, w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności, ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej umowy w przestrzeni prawa prywatnego.
