Zasada ne bis in idem w prawie konkurencji

Monitor Prawniczy | 8/2022
Ewa Skibińska (oprac.)

Trybunał orzekł, że art. 50 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie ukaraniu osoby prawnej grzywną za popełnienie naruszenia prawa konkurencji Unii, gdy w odniesieniu do tych samych czynów wobec osoby tej wydano już, po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego naruszenia przepisów sektorowych mających za przedmiot liberalizację danego rynku, prawomocne orzeczenie, pod warunkiem że...

Stan faktyczny

Od 2010 r. bpost SA wprowadziła nowy system taryf w odniesieniu do niektórych usług. W związku z tym w 2011 r. belgijski organ regulacyjny sektora pocztowego (dalej jako: IBPT) nałożył na bpost grzywnę w wysokości 2,3 mln euro za naruszenie zasady niedyskryminacji. Sąd w Brukseli stwierdził nieważność decyzji IBPT, uzasadniając, że rozpatrywana praktyka cenowa nie była dyskryminująca. Wyrok ten, który stał się prawomocny, został wydany po rozpoznaniu odesłania prejudycjalnego, w którym zapadł wyrok z 11.2.2015 r., bpost (C-340/13). W międzyczasie, w 2012 r., belgijski organ ochrony konkurencji uznał, że bpost dopuściła się nadużycia pozycji dominującej, przyjmując ten nowy system taryf. Ze względu na to nadużycie na bpost nałożono grzywnę w wysokości 37 399 786 euro, obliczoną z uwzględnieniem grzywny wcześniej nałożonej przez organ regulacyjny sektora pocztowego. Postępowanie, które doprowadziło do wydania tej decyzji, nie dotyczyło istnienia ewentualnych praktyk dyskryminujących. Sąd w Brukseli stwierdził nieważność decyzji organu ochrony konkurencji ze względu na jej niezgodność z zasadą ne bis in idem. Sąd ten uznał, że postępowania prowadzone przez organ regulacyjny sektora pocztowego i przez organ ochrony konkurencji dotyczyły tych samych czynów.

Pytanie prejudycjalne

Czy art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: KPP) należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ukaraniu osoby prawnej grzywną za popełnienie naruszenia prawa konkurencji Unii, gdy w odniesieniu do tych samych czynów wobec tej osoby wydano już prawomocne orzeczenie po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego naruszenia przepisów sektorowych mających za przedmiot liberalizację danego rynku?

Stanowisko TS

1. Zasada

Zasada ne bis in idem stanowi podstawową zasadę prawa Unii (wyrok TS z 15.10.2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P, pkt 59), która jest wyrażona w art. 50 KPP. Postanowienie to ustanawia prawo odpowiadające prawu przewidzianemu w art. 4 protokołu Nr 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako: EKPCz). Trybunał zaznaczył, że w zakresie, w jakim KPP zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPCz, art. 52 ust. 3 KPP przewiduje, iż ich znaczenie i zakres są takie same jak znaczenie i zakres praw przyznanych przez EKPCz. Należy zatem uwzględnić art. 4 protokołu Nr 7 EKPCz do celów wykładni art. 50 KPP, z zastrzeżeniem autonomii unijnego prawa i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok TS z 20.3.2018 r., Menci, C-524/15, pkt 23, 60). Artykuł 50 KPP stanowi, że nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii. Zatem zasada ne bis in idem zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu w odniesieniu do tych samych czynów wobec tej samej osoby (wyrok Menci, pkt 25). Trybunał podkreślił, że stosowanie tej zasady zależy od spełnienia podwójnego warunku, a mianowicie, po pierwsze, od wcześniejszego istnienia ostatecznej decyzji (warunek „bis”), a po drugie, od tożsamości czynów będących przedmiotem wcześniejszej decyzji oraz późniejszych postępowań lub późniejszych decyzji (warunek „idem”).

2. Warunek „bis”

W odniesieniu do warunku „bis” TS uznał, że aby orzeczenie sądowe można było uznać za prawomocny wyrok wydany w przedmiocie czynów będących przedmiotem innego postępowania, należy upewnić się nie tylko, że to orzeczenie się uprawomocniło, lecz także iż zostało wydane w następstwie dokonania oceny sprawy co do istoty (wyrok TS z 5.6.2014 r., M, C-398/12, pkt 28, 30). W niniejszej sprawie nieważność decyzji organu regulacyjnego sektora pocztowego stwierdzono w prawomocnym wyroku, w którym bpost uniewinniono w sprawie, w której prowadzone było wobec niej postępowanie na podstawie sektorowych przepisów pocztowych. Z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji tego stwierdzenia przez sąd odsyłający TS stwierdził, że pierwsze postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

3. Warunek „idem”

Co do warunku „idem” TS wskazał, że z treści art. 50 KPP wynika, iż wprowadza on zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym tej samej osoby za to samo przestępstwo. Sąd odsyłający stwierdził, że dwa postępowania będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą tej samej osoby prawnej, czyli bpost. Zgodnie z orzecznictwem TS znaczącym kryterium dla celów oceny tożsamości czynu jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumiane jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności, które doprowadziły do uniewinnienia lub prawomocnego skazania danej osoby. Zatem art. 50 KPP zakazuje nakładania za identyczne czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych wszczętych w tym celu postępowań (wyrok TS z 20.3.2018 r., Garlsson Real Estate i in., C-537/16, pkt 37). Ponadto, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że kwalifikacja prawna w prawie krajowym czynu i chroniony interes prawny nie są istotne do celów stwierdzenia tożsamości czynu, ponieważ zakres ochrony przyznany w art. 50 KPP nie może być różny w zależności od państwa członkowskiego (wyrok Menci, pkt 36). Podobne stanowisko TS przyjął w odniesieniu do stosowania zasady ne bis in idem w dziedzinie prawa konkurencji Unii. Rzecznik generalny stwierdził w pkt 95 i 122 opinii, że zakres ochrony przyznanej w art. 50 KPP nie może, o ile unijne przepisy nie przewidują inaczej, różnić się w zależności od dziedziny tego prawa. Trybunał sprecyzował, że z warunku „idem” wynika wymóg, aby zdarzenia były tożsame. Natomiast zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania, w przypadku gdy rozpatrywane czyny nie są tożsame, lecz jedynie podobne. Przez tożsamość zdarzenia rozumie się bowiem całość, na którą składają się konkretne okoliczności wynikające z wydarzeń, które są, co do zasady, takie same, ponieważ obejmują tego samego sprawcę i są ze sobą nierozdzielnie związane w czasie i przestrzeni (wyrok ETPC z 20.5.2014 r., Pirttimäki przeciwko Finlandii, § 49–52). Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy czyny, które stanowiły przedmiot dwóch postępowań wszczętych na podstawie, odpowiednio, przepisów sektorowych i prawa konkurencji są identyczne. W tej sytuacji do tego sądu należy zbadanie czynów uwzględnionych w każdym z postępowań, a także domniemanego okresu naruszenia. W przypadku gdyby sąd odsyłający uznał, że czyny będące przedmiotem dwóch ww. postępowań są identyczne, zdaniem TS, takie ponowne uwzględnienie tych samych czynów stanowiłoby ograniczenie zagwarantowanego w art. 50 KPP prawa podstawowego.

4. Ograniczenie

Ograniczenie stosowania zagwarantowanej w art. 50 KPP zasady ne bis in idem może być uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 KPP (wyrok TS z 27.5.2014 r., Spasic, C-129/14 PPU, pkt 55, 56). Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 1 KPP wszystkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w KPP muszą być przewidziane ustawą oraz szanować istotę tych praw i wolności. Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2. KPP – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – ograniczenia tych praw i wolności mogą zostać wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy, jak wydaje się wynikać z akt sprawy, udział każdego z danych organów krajowych, w odniesieniu do którego istnieje domniemanie, że spowodował kumulację postępowań i sankcji, był przewidziany przez prawo. Taka możliwość kumulacji postępowań i sankcji szanuje istotę art. 50 KPP, pod warunkiem że uregulowanie krajowe nie pozwala na prowadzenie postępowania i karania odnośnie do tych samych czynów w ramach tego samego naruszenia lub celem realizowania tego samego celu, lecz przewiduje jedynie możliwość kumulacji postępowań i sankcji na podstawie odmiennych przepisów. W odniesieniu do kwestii, czy ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 KPP wynikające ze zdublowania postępowań i kumulacji sankcji na podstawie przepisów sektorowych i prawa konkurencji odpowiada celowi interesu ogólnego, TS stwierdził, że dwa uregulowania rozpatrywane w postępowaniu głównym służą uzasadnionym celom, które są odrębne. I tak celem przepisów sektorowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, transponujących dyrektywę 97/67, jest liberalizacja rynku wewnętrznego usług pocztowych. Odnośnie ochrony konkurencji i art. 102 TFUE, które są podstawą decyzji organu ochrony konkurencji, należy przypomnieć, że to ostatnie postanowienie jest przepisem o charakterze normy porządku publicznego, który zabrania nadużywania pozycji dominującej i służy niezbędnemu do funkcjonowania rynku wewnętrznego celowi zapewnienia niezakłóconej konkurencji na tym rynku (wyrok TS z 17.2.2011 r., Telia Sonera Sverige, C-52/09, pkt 20–22). Jest zatem uzasadnione, aby w celu zapewnienia kontynuowania procesu liberalizacji rynku wewnętrznego usług pocztowych z równoczesnym zapewnieniem jego prawidłowego funkcjonowania państwo członkowskie karało za uchybienia, po pierwsze, przepisów sektorowych mających za przedmiot liberalizację danego rynku, i po drugie, reguł mających zastosowanie w prawie konkurencji, jak przewidziano w motywie 41 dyrektywy 97/67. Trybunał przypomniał, że zasada proporcjonalności wymaga, aby kumulacja postępowań karnych i sankcji przewidziana w przepisach krajowych nie wykraczała poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok Menci, pkt 46). Trybunał zaznaczył, że organy władz krajowych powinny mieć możliwość wyboru komplementarnych reakcji prawnych na zachowanie szkodliwe społeczne za pomocą różnych procedur stanowiących spójną całość, tak aby możliwa była całościowa odpowiedź na wszystkie aspekty danego problemu społecznego. Zastrzegł jednak, że taka skumulowana, komplementarna reakcja prawna nie może stanowić nadmiernego obciążenia dla zainteresowanej jednostki. Wobec powyższego fakt, że dwa postępowania służą odmiennym celom interesu ogólnego, których łączna ochrona jest słuszna, zdaniem TS, może zostać uwzględniony w ramach analizy proporcjonalności kumulacji postępowań i sankcji jako czynnik zmierzający do uzasadnienia tej kumulacji, pod warunkiem że te postępowania są komplementarne i że dodatkowe obciążenie, jakie stanowi ta kumulacja, może być w ten sposób uzasadnione dwoma realizowanymi celami. Otóż przepisy krajowe, które przewidują możliwość kumulacji postępowań i sankcji na podstawie przepisów sektorowych i prawa konkurencji mogą służyć realizacji celu interesu ogólnego, którym jest zapewnienie skutecznego stosowania każdego z dwóch rozpatrywanych uregulowań, w przypadku gdy realizują one odrębne uzasadnione ww. cele. Trybunał stwierdził, że zadaniem sądu odsyłającego będzie ustalenie w świetle przepisów krajowych, które były podstawą do wszczęcia postępowań, odpowiednio, przez organ regulacyjny sektora pocztowego i przez organ ochrony konkurencji, czy kumulacja sankcji o charakterze karnym może być uzasadniona w postępowaniu głównym faktem, że te postępowania wszczęte przez owe organy służą celom uzupełniającym, których przedmiotem są różne aspekty tego samego bezprawnego zachowania (wyrok Menci, pkt 44). W odniesieniu do ściśle niezbędnego charakteru takiej kumulacji postępowań i sankcji należy ocenić, czy istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji postępowań i sankcji, oraz zapewniające koordynację pomiędzy poszczególnymi organami, czy dwa postępowania były prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany i w krótkim czasie oraz czy sankcja nałożona w odpowiednim wypadku w związku z postępowaniem pierwszym pod względem chronologicznym została uwzględniona przy ocenie drugiej sankcji. W takiej sytuacji obciążenia wynikające dla zainteresowanych osób z takiej kumulacji zostają ograniczone do niezbędnego minimum i wszystkie nałożone sankcje odpowiadają wadze popełnionych naruszeń (wyrok Menci, pkt 49, 52, 53, 55, 58). Rzecznik generalny podkreślił w pkt 109 opinii, że niewątpliwie ocena niezbędności, a zatem całościowa analiza kwestii, czy kumulacja dwóch postępowań może być uzasadniona na podstawie art. 52 ust. 1 KPP, mogą zostać przeprowadzone w sposób kompleksowy jedynie ex post, a to ze względu charakter poszczególnych czynników, które należy uwzględnić. Jednak ochrona, która wynika z dwojakiego warunku, jakiemu podlega stosowanie zasady ne bis in idem, z zastrzeżeniem ewentualnego uzasadnienia na podstawie art. 52 ust. 1 KPP ograniczenia praw wynikających z tej zasady w konkretnym wypadku, szanuje istotę art. 50 KPP. Powołanie się na takie uzasadnienie wymaga, aby zostało wykazane, że kumulacja rozpatrywanych postępowań była ściśle niezbędna, z uwzględnieniem w tym kontekście zasadniczo istnienia wystarczająco ścisłego związku materialnego i czasowego między dwoma rozpatrywanymi postępowaniami (wyrok Menci, pkt 61). Ewentualne uzasadnienie sankcji jest zatem ograniczone warunkami, które, gdy są spełnione, służą w szczególności ograniczeniu, bez podawania w wątpliwość istnienia samego aspektu „bis” jako takiego, odrębnego pod względem funkcjonalnym charakteru rozpatrywanych postępowań, a zatem rzeczywistych skutków wynikających dla zainteresowanych osób z tego, że owe prowadzone wobec nich postępowania są skumulowane. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie w świetle wszystkich okoliczności sporu w postępowaniu głównym, czy w niniejszej sprawie spełnione są powyższe przesłanki. W celu udzielenia temu sądowi użytecznej odpowiedzi TS wskazał, po pierwsze, istnienie przepisu prawa krajowego przewidującego współpracę i wymianę informacji między zainteresowanymi organami stanowiłoby prawidłowe ramy dla zapewnienia koordynacji. Do sądu odsyłającego należy dokonanie weryfikacji, czy taka koordynacja rzeczywiście miała miejsce. Po drugie, z zastrzeżeniem sprawdzenia tego twierdzenia przez sąd odsyłający, TS stwierdził, że akta sprawy zawierają informacje o wystarczająco ścisłym związku czasowym między dwoma prowadzonymi postępowaniami i między decyzjami wydanymi na podstawie przepisów sektorowych i prawa konkurencji. IBPT i organ ochrony konkurencji prowadziły swe postępowania równolegle, przynajmniej w części. Dwa organy wydały swe decyzje w niedługim czasie co, zdaniem TS, świadczy o wystarczająco ścisłym związku czasowym. Okoliczność, że grzywna nałożona w ramach drugiego postępowania jest wyższa od grzywny nałożonej prawomocnym orzeczeniem w ramach pierwszego postępowania, zdaniem TS nie pozwala sama w sobie na stwierdzenie nieproporcjonalnego charakteru kumulacji postępowań i sankcji w stosunku do danej osoby prawnej, w szczególności w świetle okoliczności, że dwa postępowania mogą stanowić komplementarne i wzajemnie powiązane, niemniej odrębne reakcje prawne na to samo zachowanie.
Reasumując Trybunał orzekł, że art. 50 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie ukaraniu osoby prawnej grzywną za popełnienie naruszenia prawa konkurencji Unii, gdy w odniesieniu do tych samych czynów wobec osoby tej wydano już, po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego naruszenia przepisów sektorowych mających za przedmiot liberalizację danego rynku, prawomocne orzeczenie, pod warunkiem że istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji postępowań i sankcji, oraz zapewniające koordynację pomiędzy dwoma właściwymi organami, że dwa postępowania były prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany i w krótkim czasie oraz iż wszystkie nałożone sankcje odpowiadają wadze popełnionych naruszeń.

Wyrok TS z 22.3.2022 r., bpost, C-117/20




Źródło: www.curia.eu Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448