Tajemnica statystyczna, tajemnica spisu powszechnego

Monitor Prawniczy | 20/2015
Moduł: prawo pracy, postępowanie cywilne, prawo karne
Janusz Dygaszewicz

Wstęp

W ramach projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, realizowanego na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju1 , dokonano m.in. kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do zasady jawności i jej ograniczeń2 . Jest to materiał wyjściowy dla dalszych prac mających na celu uproszczenie regulacji i zapewnienie spójności przepisów oraz właściwej kontroli przestrzegania tajemnic3 . Równocześnie publikacja zgromadzonych w pierwszej fazie badań informacji może już obecnie ułatwić stosowanie i przestrzeganie prawa, m.in. zmniejszając niepewność w zakresie korzystania z informatycznych nośników danych i komunikacji elektronicznej. Może też wspomóc weryfikację formułowanych w badaniach uwag de lege lata i postulatów de lege ferenda. Dlatego w kolejnych numerach „Monitora Prawniczego” prezentować będziemy kilkadziesiąt tajemnic prawnie chronionych, rozpoczynając od tajemnic poszczególnych zawodów prawniczych.


 

Kierownik Projektu

dr hab. Grażyna Szpor, prof. UKSW

--------------------------

1 Projekt nr O ROB 0075 002 realizuje konsorcjum Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytet Wrocławski, Naukowe Centrum Prawno-Informatyczne i Wydawnictwo C.H.Beck. Strona internetowa Projektu: www.mrj.uksw.edu.pl

2 Zadanie 1.03. „Analiza polskiej regulacji ograniczeń jawności oraz powiązanych z nimi aktów prawa europejskiego i międzynarodowego”.

3 Prace te koordynowane są m.in. przez profesorów: Z. Cieślaka, J. Gołaczyńskiego, M. Jaśkowską, Z. Kmieciaka, J. Majewskiego, C. Martysza i C. Mika. Ponadto, koordynatorami zadań są: red. P. Grabarczyk, dr inż. A. Gryszczyńska, dr inż. M. Kiedrowicz, dr Sylwia Kotecka i dr A. Piskorz-Ryń.


Metodologia

Ustalenie zakresu poszczególnych tajemnic jest istotne nie tylko dla urzeczywistnienia wolności informacyjnej, ale również przy gwarantowaniu prawa dostępu do informacji publicznej, dlatego też celem zadania 1.03 było wykonanie kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do ograniczeń jawności. Badaniem objęto akty prawne konstytuujące tajemnice oraz regulację prawną ograniczeń jawności, które nie mieszczą się w pojęciu tajemnic ustawowo chronionych. Dla usystematyzowania i zestandaryzowania danych na temat poszczególnych ograniczeń jawności opracowany został kwestionariusz badawczy, zgodnie z którym dla każdej z tajemnic opracowanie obejmuje określenie istotnych dla realizacji celu projektu cech, w tym m.in. podstawy prawnej, sposobu wprowadzania niedostępności informacji, wartości chronionych tajemnicą, zakresu przedmiotowego tajemnicy, okresu ochronnego, podmiotu chronionego w wyniku działania tajemnicy i jego uprawnień, podmiotu zobowiązanego do zachowania tajemnicy, podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych, zakresu związania tajemnicą, kryteriów dostępu do informacji objętych tajemnicą, podmiotów sprawujących kontrolę nad zachowaniem tajemnicy, techniki przetwarzania oraz udostępniania informacji objętych tajemnicą czy sankcji za nieuprawnione ujawnienie informacji podlegających ochronie. Badanie obejmuje również określenie relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi tajemnicami oraz zbadanie problemów związanych z nakładaniem się reżimów ochronnych.

Wyniki analiz posłużą jako materiał wyjściowy w szczególności do opracowania klasyfikacji publicznoprawnych ograniczeń jawności i problemów stosowania prawa, a także do opracowania modelu regulacji jawności i jej ograniczeń w Polsce i zasad, które powinny być stosowane przy tworzeniu aktów prawnych, w tym do opracowania słownika (leksykonu) tajemnic, ułatwiającego stosowanie prawa.


 

dr inż. Agnieszka Gryszczyńska

Koordynator zadania 1.03

 

Niniejszy artykuł dotyczy zagadnień związanych z tajemnicą statystyczną i ochroną jednostkowych danych statystycznych. Tajemnica statystyczna została wprowadzona na mocy ustawy z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej1, która reguluje wszystkie kwestie związane z aspektami prawnymi i organizacyjnymi jej funkcjonowania. Konieczność ustanowienia tajemnicy statystycznej wynika także z zapisów europejskich aktów prawnych konstytuujących utworzenie i funkcjonowanie statystyki europejskiej. Autor odniósł się także do kwestii związanych z tajemnicą spisu powszechnego oraz wagi i znaczenia, jaką przywiązuje ustawodawca i Główny Urząd Statystyczny do kwestii danych osobowych i danych jednostkowych identyfikowalnych, przetwarzanych przez statystykę publiczną a chronionych tajemnicą statystyczną.

Podstawy prawne funkcjonowania statystyki publicznej
1. Przepisy krajowe
Podstawą funkcjonowania statystyki publicznej jest StatPublU, obowiązująca od 1.11.1995 r. Ustawa definiuje statystykę publiczną jako system zbierania, gromadzenia, przechowywania i opracowywania zebranych danych statystycznych oraz oficjalnego ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych. Funkcjonowanie systemu statystyki publicznej polega na zapewnieniu rzetelnego, obiektywnego, niezależnego prowadzenia badań statystycznych2, których wyniki mają charakter oficjalnych informacji statystycznych. Wynikowe dane statystyczne służą informowaniu społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej, a także podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji demograficznej, społecznej i ekonomicznej państwa. System statystyki oparty jest na badaniach statystycznych statystyki publicznej, definiowanych3 jako zespół czynności zapewniających uzyskanie za pomocą metod statystycznych informacji charakteryzujących zbiorowość objętą badaniem i realizowanych na podstawie Programu badań statystycznych statystyki publicznej (Pbssp). Program ustalany jest corocznie przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia zgodnie z delegacją art. 18 StatPublU. Wyniki badań realizowanych na podstawie powyższych aktów prawnych mają charakter oficjalnych danych statycznych i są powszechnie dostępne na zasadzie 3R – równoprawnego, równorzędnego i równoczesnego dostępu do wynikowych informacji statystycznych (art. 14 StatPublU). Tryb i formy ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych uregulowane są w Rozdziale 5 StatPublU. Poprzez system statystyki publicznej realizowana jest zatem forma usługi publicznej, wzmacniająca fundamenty społeczeństwa demokratycznego w myśl zasady „czym więcej informacji, tym więcej demokracji”4. Dostęp do pełnej, referencyjnej informacji publicznej jest niewątpliwie dobrem należnym, zarówno jednostki, jak i całego społeczeństwa. Statystyka publiczna została powołana właśnie po to, aby dobra te należycie tworzyć i dostarczać, zachowując rzetelność i najwyższe standardy jakościowe. System prawny daje solidne podstawy do realizacji tego zadania, wprowadzając niezbędne ograniczenia związane z udostępnianiem danych identyfikujących jednostki biorące udział w badaniu, mając na uwadze nadrzędny cel, jakim jest funkcja publiczna statystyki polegająca na niezależnym dostarczaniu referencyjnych informacji, zapewniając przez to:
1) realizację prawa społeczeństwa i każdego obywatela do posiadania informacji o sytuacji ekonomicznej, społecznej, demograficznej i środowiska naturalnego, o zachodzących w nich zmianach oraz o zjawiskach mierzonych metodami statystycznymi; 2) organom administracji publicznej niezbędne informacje o przebiegu procesów i zjawisk życia w kraju oraz informacje wynikające z porównań międzynarodowych; 3) dostęp podmiotom życia gospodarczego i społecznego do interesujących je danych statystycznych; 4) przekazywanie organizacjom międzynarodowym, porównywalnych metodologicznie i pojęciowo, informacji w celu wykonania przyjętych przez Polskę zobowiązań oraz dla potrzeb statystyki europejskiej.
2. Przepisy Unii Europejskiej
Zasady opracowywania, tworzenia i rozpowszechniania statystyki europejskiej są ustalone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z 11.3.2009 r. w sprawie statystyki europejskiej5, znowelizowanym w kwietniu 2015 r.6 Rozporządzenie 223/2009 w rozdziale II (art. 4–12) ustanawia Europejski System Statystyczny, składający się z Komisji (Eurostatu), krajowych instytucji statystycznych (urzędów/instytutów) i innych organów krajowych odpowiedzialnych w państwie członkowskim za opracowywanie, tworzenie, rozpowszechnianie statystyki europejskiej. Wynika z tego wprost, że polska statystyka publiczna jest częścią Europejskiego Systemu Statystycznego i zobowiązana jest do stosowania reguł i zasad ustanawianych aktami prawnymi rangi rozporządzenia, ale także wytycznymi, zaleceniami czy kodeksem dobrych praktyk. Z treści rozporządzenia 223/2009 wynika m.in., że statystyka europejska jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej, jest precyzowana w Europejskim programie statystycznym oraz jest opracowywana, tworzona i rozpowszechniana zgodnie z zasadami statystycznymi określonymi w art. 285 ust. 2 Traktatu7, a także w kodeksie dobrych praktyk statystycznych8. Rozporządzenie wprowadza także zasady służące zapewnieniu najwyższej jakości statystyki Wspólnoty. Wśród zasad statystyki europejskiej zdefiniowanych w art. 2 rozporządzenia 223/2009 na szczególną uwagę zasługuje zasada dotycząca poufności, która brzmi następująco: „poufność informacji statystycznych – oznacza ochronę poufnych danych odnoszących się do każdej jednostki statystycznej, które zostały pozyskane bezpośrednio do celów statystycznych lub pośrednio ze źródeł administracyjnych lub innych; poufność rozumiana jest jako zakaz wykorzystywania uzyskanych danych do celów innych niż statystyczne oraz ich bezprawnego ujawnienia”. Zasada ta w większości krajów europejskich jest wprost implementowana do krajowych systemów prawnych. Ponadto w rozporządzeniu 223/2009, w rozdziale V (art. 20–26), szczegółowo omówiono zagadnienia związane z poufnością informacji statystycznych (ochrona poufnych danych, przekazywanie poufnych danych, ochrona poufnych danych w Eurostacie, dostęp do poufnych danych w celach naukowych, dostęp do rejestrów administracyjnych, dane ze źródeł ogólnodostępnych, naruszenie poufności informacji statystycznej). W rozdziale tym wprowadzono pojęcie poufności jako właściwość zapewniająca, że informacja nie jest udostępniana lub ujawniana nieuprawnionym osobom, podmiotom lub procesom (nie należy mylić tego rozumienia poufności z klauzulą poufności nadawaną w trybie ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych9). Precyzując, poufność informacji statystycznych w myśl rozporządzenia 223/2009 oznacza ochronę poufnych danych odnoszących się do każdej jednostki statystycznej, które zostały pozyskane bezpośrednio do celów statystycznych lub pośrednio ze źródeł administracyjnych lub innych i rozumiana jest jako zakaz wykorzystywania uzyskanych danych do celów innych niż statystyczne oraz ich bezprawnego ujawnienia. Poufne dane oznaczają dane umożliwiające bezpośrednią lub pośrednią identyfikację jednostek statystycznych, co skutkuje ujawnieniem informacji indywidualnych. Aby określić, czy możliwa jest identyfikacja danej jednostki statystycznej, należy wziąć pod uwagę wszystkie przewidywalne środki, które mogą być użyte przez osobę trzecią do zidentyfikowania jednostki statystycznej. Powyższe zapisy świadczą o trosce, jaką społeczność europejska przykłada do prawidłowego funkcjonowania statystyki publicznej opartej na zaufaniu podmiotów podlegających badaniu, że dane przez nich dostarczone nigdy nie zostaną wykorzystane do innych celów niż opracowania statystyczne. Naruszenie tego zaufania może oznaczać w przyszłości odmowę respondentów od przekazywania danych lub też przekazywanie danych niepełnych bądź nieprawdziwych. Z pewnością odbije się to na jakości i prawdziwości danych statystycznych, co w konsekwencji może prowadzić do katastrofalnych skutków gospodarczych i społecznych wynikających z błędnych założeń przyjętych w procesie budowania polityk, programów lub podejmowanych decyzji inwestycyjnych w skali regionalnej czy europejskiej. Ostatnia nowelizacja rozporządzenia 223/2009 wzmocniła konieczność przeciwdziałania naruszeniom poufności danych statystycznych, wprowadzając mocniejszy zapis art. 26, jak następuje: „Państwa członkowskie i Komisja Europejska podejmują właściwe działania w celu zapobiegania naruszeniom i nakładania sankcji wobec wszelkich naruszeń poufności informacji statystycznych. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”10. Biorąc pod uwagę reguły funkcjonowania statystyki publicznej w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego, w polskim systemie prawnym zadbano o właściwe warunki realizacji badań statystycznych, kładąc szczególny nacisk na ochronę poufności danych pozyskiwanych i przetwarzanych w procesie statystycznym, w szczególności poprzez ustawowe wprowadzenie instytucji tajemnicy statystycznej.
Pojęcie tajemnicy statystycznej
Tajemnica statystyczna, chroniona StatPublU, odnosi się do:
1) danych osobowych w rozumieniu ustawy z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych11 określonych w art. 35b ust. 1; 2) danych jednostkowych identyfikowalnych określonych w StatPublU12 jako „dane statystyczne zawierające informacje dotyczące konkretnego podmiotu gospodarki narodowej albo osoby fizycznej, identyfikujące bezpośrednio ten podmiot albo osobę według nazwy, imienia i nazwiska, adresu lub publicznie dostępnego numeru identyfikacyjnego oraz pozwalające na pośrednią identyfikację tego podmiotu albo osoby z użyciem innych środków niż środki pozwalające na bezpośrednią identyfikację, z wyłączeniem środków wymagających nadmiernych kosztów, czasu lub działań”; 3) danych jednostkowych nieidentyfikowalnych określonych w ustawie13 jako „dane statystyczne zawierające informacje dotyczące konkretnego podmiotu gospodarki narodowej albo osoby fizycznej, niepozwalające na bezpośrednią lub pośrednią identyfikację tego podmiotu lub osoby”; 4) danych jednostkowych, które w ustawie odnoszą się zarówno do danych jednostkowych identyfikowalnych, jak i do danych jednostkowych nieidentyfikowalnych.
Adekwatnie do wprowadzonych ustawą z 9.4.2015 r. o zmianie ustawy o statystyce publicznej oraz niektórych innych ustaw14 powyższych pojęć dotyczących danych jednostkowych uległo modyfikacji także pojęcie samej tajemnicy statystycznej. Artykuł 10 StatPublU definiuje obecnie tajemnicę statystyczną w sposób następujący: „Dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego operatu do badań statystycznych; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna)”15. Ponadto, art. 12 StatPublU zobowiązuje do zachowania tajemnicy statystycznej wszystkie osoby mające jakikolwiek kontakt z danymi jednostkowymi przetwarzanymi przez statystykę publiczną: „Pracownicy służb statystyki publicznej, rachmistrze spisowi, ankieterzy statystyczni oraz inne osoby wykonujące czynności w imieniu i na rzecz statystyki publicznej, mający bezpośredni dostęp do danych jednostkowych, są obowiązani do bezwzględnego przestrzegania tajemnicy statystycznej i mogą być dopuszczeni do wykonywania tych czynności po złożeniu prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego, dyrektorowi urzędu statystycznego albo kierującemu inną jednostką służb statystyki publicznej pisemnego przyrzeczenia następującej treści: »Przyrzekam, że będę wykonywać swoje prace na rzecz statystyki publicznej z całą rzetelnością, zgodnie z etyką zawodową statystyka, a poznane w czasie ich wykonywania dane jednostkowe zachowam w tajemnicy wobec osób trzecich«”. Warto zaznaczyć, że bezwzględność przestrzegania tajemnicy statystycznej wzmocniona jest rygorystycznymi sankcjami ustalonymi w art. 54 i 55 StatPublU ustalając, iż naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy statystycznej zagrożone jest karą pozbawienia wolności do lat 3, a w przypadku działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. Tajemnica statystyczna dotyczy także udostępniania produktów statystycznych i odnosi się do obliczeń, opracowań i analiz dokonanych na podstawie zebranych danych statystycznych, nazywanych „wynikowymi informacjami statystycznymi”. Generalną zasadą jest to, że wynikowe informacje statystyczne są powszechnie dostępne, a dostęp musi być zgodny z przywołaną wcześniej zasadą 3R, tzn. równoprawny, równorzędny i równoczesny, przy czym:
1) równoprawność oznacza, że każdy zainteresowany ma jednakowe prawo dostępu do tych informacji; 2) równorzędność oznacza, że nie wyróżnia się podmiotów, dla których przeznaczone byłyby określone informacje; 3) równoczesność oznacza, że są one podawane do powszechnej wiadomości w jednym określonym czasie, bez czynienia jakichkolwiek wyjątków;
Powyższe zasady podlegają jednak nadrzędnym ograniczeniom wynikającym z konieczności zachowania poufności danych jednostkowych przetwarzanych przez statystykę i ich ochrony poprzez przestrzeganie tajemnicy statystycznej, co zostało wyrażone w art. 38 StatPublU, gdzie w ust. 1 sformułowano następujące zastrzeżenie: „Nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane jednostkowe identyfikowalne” oraz w ust. 2, gdzie wprowadza się ograniczenie związanym z możliwością identyfikacji danych z podmiotem, którego dotyczą, w postaci następującego zapisu: „Nie mogą być publikowane ani udostępniane uzyskane w badaniach statystycznych dane statystyczne możliwe do powiązania i zidentyfikowania z konkretną osobą fizyczną oraz informacje i dane statystyczne, charakteryzujące wyniki ekonomiczno-finansowe podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą jeżeli na daną agregację składa się mniej niż trzy podmioty lub udział jednego podmiotu w określonym zestawieniu jest większy niż trzy czwarte całości”. Zasada ta jest określana mianem tajemnicy statystycznej pierwotnej i oznacza konieczność wyeliminowania pozycji spełniających wymienione wyżej warunki z tablic, zbiorów oraz baz danych przeznaczonych do udostępniania. Oprócz tajemnicy statystycznej pierwotnej, w statystyce publicznej funkcjonuje jeszcze pojęcie tajemnicy statystycznej wtórnej (pośredniej) dotyczącej ochrony danych objętych tajemnicą pierwotną, zagrożonych ujawnieniem w przypadku braku stosowania środków zabezpieczających. Ryzyko pośredniej identyfikacji, a także pozyskania wiedzy o danych jednostkowych badanego obiektu, wynika z możliwości zastosowania przeliczeń matematycznych i powiązań danych o tym samym respondencie z innymi zbiorami (nieuprawnione łączenie i dobór rekordów w zbiorach). Dotyczy to również złożenia wielu publikacji spełniających warunki tajemnicy pierwotnej lub połączenia ich z innymi źródłami danych pochodzących spoza statystyki publicznej. Jest to zagadnienie skomplikowane, zarówno w ujęciu metodologicznym, jak i praktycznym. Ze względu na bogactwo dostępnych od niedawna innych źródeł danych, w tym Big Data16, jest obecnie przedmiotem intensywnych prac teoretycznych i praktycznych europejskiej społeczności statystycznej zmierzających do wypracowania skutecznych metod zapobiegania ujawniania danych objętych tajemnicą statystyczną.
Tajemnica spisowa a tajemnica statystyczna
Należy wyraźnie podkreślić, że pojęcie tajemnicy spisowej jest tożsame z tajemnicą statystyczną i nie funkcjonuje samodzielnie w systemie statystyki publicznej. Wynika to z faktu, że spisy powszechne są traktowane jako specjalne badania statystyczne obejmujące całą populację, np. ludności, mieszkań czy gospodarstw rolnych. To, co różni spisy powszechne od zwykłych badań statystycznych, to potrzeba uchwalenia specjalnej ustawy, związanej przede wszystkim z koniecznością nałożenia na obywateli obowiązku spisowego dotyczącego udzielenia prawdziwych i wyczerpujących informacji na swój temat rachmistrzowi spisowemu. Obowiązek taki, wraz ze specyfikacją zakresu informacyjnego, może być nałożony na obywatela w myśl Konstytucji RP, wyłącznie drogą ustawy. Kwestia ta jest również uregulowana w art. 9 StatPublU. Na podstawie powyższych regulacji przed ostatnią rundą spisów powszechnych przygotowano i uchwalono niezbędne ustawy umożliwiające przeprowadzenie Powszechnego Spisu Rolnego w 2010 r. (PSR 2010) oraz Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań w 2011 r. (NSP 2011). Na szczególną uwagę zasługuje ustawa z 4.3.2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań17. W art. 10 SpisPowszU rozstrzygnięto kwestie obowiązku dochowania tajemnicy statystycznej dotyczącej danych i informacji pozyskanych w trakcie spisu w następujący sposób:
„1. Wszystkie zbierane i gromadzone w spisie dane są poufne i podlegają szczególnej ochronie tajemnicą statystyczną na zasadach określonych w art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, zwanej dalej ustawą o statystyce publicznej”.
W powyższym ustępie rozstrzygnięto więc jednoznacznie, że poufność danych spisowych chroniona jest tajemnicą statystyczną ustanowioną w art. 10 StatPublU i nie przewidziano innego rodzaju tajemnicy na potrzeby spisu. W art. 10 ust. 2 SpisPowszU przywołano także wprost zasadę, że dane osobowe pozyskane w trakcie spisu powszechnego podlegają ochronie zgodnie z OchDanOsobU, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, które brzmią następująco:
„3. Dane, o których mowa w ust. 1, nie mogą być ujawniane w celach innych niż określone w art. 10 ustawy o statystyce publicznej. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego zapewnia ochronę tych danych. 4. Przetwarzanie danych, o których mowa w ust. 1, nie może być powierzone innemu podmiotowi”.
Oznacza to, że w odniesieniu do danych spisowych ustawodawca powierzył pełną ochronę danych jednostkowych, w tym danych osobowych, tylko i wyłącznie Prezesowi GUS i ograniczył możliwość wykorzystania tych danych wyłącznie do celów statystycznych. Pewne kontrowersje wzbudził art. 10 ust. 6 SpisPowszU, gdzie zawarto obowiązek bezpowrotnego usunięcia danych identyfikacyjnych, tj.:
„6. Zgromadzone w spisie dane dotyczące imienia i nazwiska, numeru PESEL, numeru identyfikacji podatkowej (NIP) i numeru telefonu oraz adresu zostaną w sposób trwały usunięte z Bazy Danych NSP 2011, nie później niż po upływie 2 lat od dnia zakończenia spisu. 7. Z czynności usunięcia danych, o której mowa w ust. 6, sporządza się protokół”.
Statystyka publiczna wywiązała się z tego obowiązku i przed upływem 2 lat od zakończenia spisów powyższe dane zostały usunięte w sposób trwały i nieodwracalny. Spotkało się to jednak z dużym zdziwieniem międzynarodowej społeczności statystycznej i brakiem zrozumienia, że Polska, jako jeden z niewielu krajów w Europie, nie zachowała dla przyszłych badaczy bezcennych jednostkowych danych identyfikowalnych umożliwiających śledzenie losów osób, ich rodzin i całych grup społecznych przez kolejne dziesięciolecia. W większości krajów dane takie są przechowywane i udostępnianie dla badań socjologicznych i historycznych prowadzonych po 20–30 latach od spisu, a same dane są traktowane jako dorobek dziedzictwa narodowego z obowiązkiem ochrony i przechowywania, w zależności od kraju, od 50 do 100 lat. W Polsce ustawowy obowiązek usunięcia danych identyfikowalnych pozyskanych w spisie, w czasie nie dłuższym niż 2 lata, był wyrazem kompromisu co do gromadzenia i ochrony danych osobowych wynikającym ze stanowiska Generalnego Inspektora Danych Osobowych w trakcie procedury legislacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe doświadczenia, w kolejnej ustawie spisowej dotyczącej spisu powszechnego w 2021 r. należy przewidzieć znacznie dłuższy okres retencji dla identyfikowalnych danych spisowych sięgający minimum 50 lat. Wymagać to będzie jednak zmiany mentalności obywateli poprzez prowadzenie szerokiej akcji informacyjnej i edukacyjnej, mającej na celu uzyskanie akceptacji społecznej do tak długiego przechowywania danych historycznych, opisujących szczegółowo sytuację społeczną i ekonomiczną każdego z nas, na potrzeby przyszłych pokoleń badaczy i historyków. W SpisPowszU rozstrzygnięto także konieczność dopełnienia formalnego zobowiązania się przez osoby biorące udział w spisie do zachowania tajemnicy statystycznej (a nie tajemnicy spisowej), co ostatecznie sankcjonuje tożsamość tajemnicy spisowej z tajemnicą statystyczną, poprzez zapis następującej treści: „Osoby wykonujące prace spisowe są obowiązane do przestrzegania tajemnicy statystycznej określonej w art. 10 ustawy o statystyce publicznej i mogą być dopuszczone do wykonywania tych prac po przeszkoleniu i pouczeniu o istocie tej tajemnicy oraz po złożeniu pisemnego przyrzeczenia o treści określonej w art. 12 tej ustawy”18. Powyższe zapisy świadczą o wielkiej uwadze, jaką ustawodawca oraz Główny Urząd Statystyczny przykładają do bezpieczeństwa danych, zachowania poufności pozyskanych i przetwarzanych danych oraz niedopuszczania do ujawniania danych jednostkowych mogących identyfikować podmioty biorące w badaniu, poprzez skrupulatne przestrzeganie zasad tajemnicy statystycznej.
Uwarunkowania prawne i organizacyjne zachowania tajemnicy statystycznej
Zachowanie tajemnicy statystycznej związane jest z różnorodnymi działaniami praktycznymi i organizacyjnymi, które w sposób kompleksowy zostały ujęte w Europejskim Kodeksie Praktyk Statystycznych (EKPS)19. W prawie polskim kluczowymi aktami prawnymi regulującymi warunki funkcjonowania tajemnicy statystycznej są przywołane powyżej StatPublU, ustawy i rozporządzenia spisowe budujące tajemnicę statystyczną na nieidentyfikowalności danych jednostkowych w celu uniemożliwienia ich powiązania z konkretnymi jednostkami sprawozdawczymi. Ponadto kwestie prawne i organizacyjne dotyczące poufności i ochrony danych ujęte są także w OchDanOsobU. Oprócz regulacji przywołanych wcześniej, do uwarunkowań prawnych i organizacyjnych mających wpływ na tajemnicę statystyczną należy również zaliczyć zasady postępowania z danymi statystycznymi wprowadzone zarządzeniem wewnętrznym nr 12 Prezesa GUS z 2.4.2014 r.20 Zasady te w sposób kompleksowy reguluje warunki organizacyjne i techniczne dochowania tajemnicy statystycznej, precyzując kwestie zakresu, sposobu i rozliczania dostępu osób i instytucji do danych jednostkowych i wynikowych przetwarzanych w systemach informatycznych statystyki publicznej.
1. Dostęp do danych jednostkowych
Dążenie użytkowników, w tym naukowców, do uzyskania dostępu do danych jednostkowych będzie się coraz bardziej nasilać. W chwili obecnej, zgodnie z rozporządzeniem 223/2009, istnieją tylko dwie kategorie użytkowników spoza Europejskiego Systemu Statystycznego, którym może zostać przyznany ograniczony dostęp do danych jednostkowych: jednostki należące do Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) oraz naukowcy. Rozdział V rozporządzenia („Poufność informacji statystycznych”) określa możliwość przyznania dostępu do poufnych danych pracownikom naukowym prowadzącym analizy do celów naukowych pod warunkiem, że dane te umożliwiają tylko pośrednią identyfikację jednostek statystycznych. Szczegółowe zasady dostępu do poufnych danych dla celów naukowych określa rozporządzenie 223/2009. Istnieje również wiele innych rozporządzeń unijnych dotyczących statystyk dziedzinowych, które regulują kwestie dotyczące zachowania tajemnicy statystycznej przy transmisji danych do Eurostatu, np. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 763/2008 z 9.7.2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań21. Na podstawie powyższych aktów w przypadku badań naukowych, dla których realizacji niezbędne są zbiory danych jednostkowych gromadzone w systemie statystyki publicznej, dopuszcza się udostępnienie danych jednostkowych nieidentyfikowalnych, z wyłączeniem danych charakteryzujących sytuację finansowo-ekonomiczną podmiotów, następującym kategoriom instytucji:
1) uniwersytetom i innym instytucjom szkolnictwa wyższego, 2) organizacjom i instytucjom prowadzącym badania naukowe, 3) utworzonym na mocy prawa wspólnotowego lub krajowego.
2. Zwolnienie z tajemnicy statystycznej
Analizując kwestie dostępu do danych chronionych tajemnicą statystyczną należy zwrócić uwagę na skutki szerokiej dyskusji, jaka toczyła się kilka lat temu w mediach w związku z próbami pozyskania identyfikowalnych danych statystycznych przez prokuratorów jako dowody w toczących się postępowaniach karnych. Dyskusja odbiła się szerokim echem w środowiskach prawników i statystyków i zakończyła się w 2013 r. zmianą Kodeksu postępowania karnego oraz Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Obie nowelizacje22 stanowiły wypełnienie wyroku TK z 13.12.2011 r.23 i w sposób zasadniczy zmieniły procedurę zwalniania z tajemnicy statystycznej. Wprowadzona nowelizacja zmieniła art. 180 § 2 KPK w następujący sposób:
„§ 2. Osoby obowiązane do zachowania tajemnicy notarialnej, adwokackiej, radcy prawnego, doradcy podatkowego, lekarskiej, dziennikarskiej lub statystycznej mogą być przesłuchiwane co do faktów objętych tą tajemnicą tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla dobra wymiaru sprawiedliwości, a okoliczność nie może być ustalona na podstawie innego dowodu. W postępowaniu przygotowawczym w przedmiocie przesłuchania lub zezwolenia na przesłuchanie decyduje sąd, na posiedzeniu bez udziału stron, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od daty doręczenia wniosku prokuratora. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie”.
Natomiast w art. 41 § 4 KPW określono wprost:
„§ 4. Sąd nie może zwolnić jednak od obowiązku zachowania:
1) tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu adwokata, radcy prawnego, lekarza lub dziennikarza; 2) tajemnicy statystycznej”.
Powyższe zmiany prawa wynikały bezpośrednio z faktu, że Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż tajemnica statystyczna jest jedną z tajemnic zawodowych, która „chroni nie tylko interes indywidualny, ale także, a nawet przede wszystkim, istotny interes publiczny – prawidłowo funkcjonującą i wiarygodną statystykę publiczną”. W odniesieniu do tajemnicy statystycznej przyjęto więc tożsame przesłanki zwolnienia z obowiązku jej zachowania jak w przepisach odnoszących się do tajemnicy notarialnej, adwokackiej, radcy prawnego, doradcy podatkowego, lekarskiej lub dziennikarskiej. Także w odniesieniu do postępowania przygotowawczego w przedmiocie przesłuchania lub zezwolenia na przesłuchanie decyduje tylko i wyłącznie sąd. W uzasadnieniu ustawy24 wskazano, że potrzeba precyzyjnego określenia reguł procesowych obowiązujących przy zwalnianiu z obowiązku zachowania tajemnicy statystycznej wynika z zakresu informacji objętych tą tajemnicą, obejmujących często dane sensytywne odnoszące się do sfery życia rodzinnego, osobistego, intymnego czy stanu zdrowia, a zatem informacji podlegającej szczególnej ochronie. Dopełnieniem zapisów proceduralnych „będzie całkowite wyeliminowanie możliwości zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy statystycznej na gruncie procedury wykroczeniowej, podobnie jak to jest w przypadku tajemnicy adwokackiej, radcowskiej, lekarskiej lub dziennikarskiej”. Nowelizacja powyższych ustaw zasadniczo wzmocniła instytucję tajemnicy statystycznej w sposób zrównoważony chroniąc interes jednostki na równi z interesem społecznym.
Pozostałe ważne aspekty tajemnicy statystycznej
1. Wartości chronione tajemnicą
Ponieważ zbierane i gromadzone w badaniach statystycznych dane jednostkowe identyfikowalne są poufne i podlegają szczególnej ochronie, to zabezpieczone zostaje podstawowe prawo każdego obywatela do prywatności i nieujawniania jego danych innym osobom. Także zasada, że dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez służby statystyki publicznej operatu do badań statystycznych, gwarantuje, że zaspokojony zostaje interes informacyjny państwa bez naruszania poufności danych i prawa obywateli do prywatności. Tak więc chroniony jest:
1) interes indywidualny:
a) prawo do prywatności wyrażone autonomią informacyjną jednostki, a więc dochowanie standardów konstytucyjnych (art. 47 i 51 Konstytucji RP) „autonomia informacyjna stanowi istotny element składowy prawa do prywatności i oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby oraz prawo do sprawowania kontroli nad informacjami znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów”25, b) autonomia informacyjna podmiotu, od którego pochodzą informacje statystyczne;
2) interes publiczny:
a) prawidłowo funkcjonująca i wiarygodna statystyka publiczna jest czynnikiem warunkującym sprawne funkcjonowanie państwa, podejmowanie decyzji politycznych, gospodarczych, społecznych oraz stanowienie i stosowanie prawa z uwzględnieniem wiedzy statystycznej; statystyka publiczna służy również realizacji niektórych celów i wartości konstytucyjnych przez zapewnienie rzetelności i efektywności działania instytucji publicznych; b) dobro publiczne, jakim jest zaufanie do prac służb statystyki publicznej, którego efektem jest rzetelne, obiektywne, profesjonalne i niezależne prowadzenia badań statystycznych w celu zasilenia danymi referencyjnymi sytemu informacyjnego państwa.
2. Zakres podmiotowy tajemnicy statystycznej
Podmiotowość tajemnicy statystycznej obejmuje zarówno dane jednostkowe, jak i dane osobowe dotyczące takich obiektów obserwacji statystycznej jak:
1) osoba fizyczna, 2) osoba prawna i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej.
Należy zaznaczyć, że podmioty powinny być poinformowane o badaniach statystycznych ich dotyczących, a służby statystyki publicznej są obowiązane zawiadamiać na piśmie lub przez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty o celu, zakresie i sposobie przeprowadzenia badania statystycznego, o prawach i obowiązkach podmiotów wezwanych do przekazania danych lub udzielenia odpowiedzi, a także o gwarancjach poufności i zachowaniu tajemnicy statystycznej. Obowiązek taki wprowadza StatPublU w art. 11. W przypadku zbierania danych osobowych osoba, której one dotyczą, ma prawo dostępu do treści swoich danych oraz ich poprawiania zgodnie z art. 24 ust. 3 OchDan­OsobU. Regulacje prawne nie przewidują możliwości zrzeczenia się ochrony czy też dopuszczenia do danej tajemnicy innych osób. Tajemnica statystyczna raz nałożona na zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązuje bezterminowo. Nie ma żadnych związków ani odwołań do OchrInfU.
3. Podmioty sprawujące kontrolę nad zachowaniem tajemnicy
Organem zobowiązanym do zapewnienia zachowania tajemnicy statystycznej jest Prezes GUS, który zapewnia warunki prawne i organizacyjne do przechowywania i ochrony zgromadzonych danych statystycznych, gwarantujące przestrzeganie zasad tajemnicy statystycznej. Ponadto, zgodnie ze statutem GUS, za zachowanie tajemnicy statystycznej odpowiadają także dyrektorzy urzędów statystycznych oraz ustalona w strukturze GUS komórka organizacyjna – Biuro Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji. W zakresie danych osobowych kontrolę nad zachowaniem tajemnicy statystycznej tożsamej z ochroną danych osobowych sprawuje Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.
Podsumowanie
Historia statystyki sięga Sejmu Czteroletniego, gdy 9.3.1789 r. uchwalono pierwszy spis ludności na ziemiach polskich pod nazwą „Lustracya dymów i podanie ludności”. Zagadnienie tajemnicy statystycznej zostało po raz pierwszy sformułowane już w ustawie z 21.10.1919 r. o organizacji statystyki administracyjnej26, przyjętej po utworzeniu GUS. W liczącej jedynie 8 artykułów ustawie tematowi obowiązku zachowania tajemnicy statystycznej poświęcono odrębny artykuł (art. 4), który stwierdzał wyraźnie, że: „Zeznania, poczynione na podstawie obowiązku, nałożonego w myśl art. 2, mogą być używane tylko do celów statystycznych i nie mogą być udzielane władzom publicznym, ani też osobom prywatnym w innym celu. Za ścisłe przestrzeganie tego przepisu odpowiadają osobiście funkcjonariusze biorący udział w dochodzeniu”. Podobne sformułowanie obowiązku ochrony danych jednostkowych zbieranych w formie badań statystycznych zawierał dekret z 31.7.1946 r. o organizacji statystyki państwowej i o Głównym Urzędzie Statystycznym27. Artykuł 12 tego dekretu ustalał, że: „Zeznania indywidualne uzyskane w wyniku spisów powszechnych i innych badań statystycznych, wymagających składania zeznań przez prywatne osoby i instytucje, mogą być używane wyłącznie do zestawień statystycznych. Dane te nie mogą być udzielane ani władzom publicznym, ani też instytucjom i osobom prywatnym w innym celu. Za ścisłe przestrzeganie tego przepisu osobiście odpowiadają osoby, biorące udział w badaniu statystycznym”. Kolejna ustawa z 15.2.1962 r. o organizacji statystyki państwowej28 w art. 17 stwierdzała, że: „Wykorzystywanie informacji i zeznań indywidualnych, uzyskanych w wyniku spisów powszechnych i innych badań statystycznych, dla celów innych niż dla zestawień statystycznych jest zabronione”29. Adekwatne zapisy, z małymi wyjątkami z lat 70. i 80., możemy znaleźć we wszystkich dokumentach dotyczących spisów powszechnych i badań statystycznych. Świadczy to o wielkim znaczeniu, jakie ustawodawca i służby statystyki publicznej w całej swojej historii przykładały do bezwzględnego przestrzegania tajemnicy statystycznej. Przestrzeganie tej tajemnicy nie wynika z partykularnego interesu statystyki, ale wprost przeciwnie, służy zrównoważeniu prawa obywateli do prywatności przy jednoczesnym zaspokojeniu potrzeb informacyjnych państwa i społeczeństwa. Pozyskiwanie niezbędnych, często wrażliwych danych możliwe jest jedynie w warunkach pełnego zaufania społecznego do statystyki. Instytucja tajemnicy statystycznej jest podwaliną do budowy takiego zaufania i od prawie 100 lat funkcjonuje jako podstawowy, niewzruszalny kanon statystyki publicznej. Zniesienie, bądź nieodpowiedzialne naruszanie tego podstawowego kanonu, może doprowadzić do katastrofy systemu informacyjnego państwa, poprzez pozbawianie pełnych i rzetelnych danych, przekazywanych dotąd z zaufaniem statystyce publicznej. Odbiłoby się to nie tylko na systemie informacyjnym państwa, ale także na funkcjonowaniu struktur rządowych i samorządowych, pozbawionych narzędzi do monitorowania bieżących procesów gospodarczych i społecznych. Warto o tym pamiętać, gdy analizuje się konstytucyjne prawa obywateli do prywatności w kontekście obowiązków informacyjnych państwa realizowanych przez statystykę publiczną w ramach spisów powszechnych bądź corocznych badań statystycznych w ramach Programu badań statystycznych statystyki publicznej. Summary: Statistical secrecy; census secrecy The article discusses issues connected with statistical secrecy and protection of statistical micro-data. Statistical secrecy was introduced under the Public Statistics Act which regulates all issues connected with legal and organizational aspects of its functioning. The need to set up statistical secrecy arises also from the EU legislation concerning European statistics. The author also tackled the issues relating to census secrecy, as well as the weight and importance attached by the legislator and the Central Statistical Office to the issues of personal data and identifiable micro-data processed by public statistics and protected by statistical secrecy.

1 T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 591 ze zm.; dalej jako: StatPublU.

2 Art. 2 pkt 2 StatPublU.

3 T. Walczak, Zasady projektowania i realizacji badań statystycznych, Warszawa 1999, s. 11.

4 Sformułowanie własne autora.

5 Dz.Urz. L Nr 87 z 31.3.2009 r., s. 164; dalej jako: rozporządzenie 223/2009.

6 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/759 z 29.4.2015 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 223/2009 w sprawie statystyki europejskiej, Dz.Urz. L Nr 123 z 19.5.2015 r., s. 90.

7 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. C Nr 115 z 9.5.2008 r.

8 Art. 11 rozporządzenia 223/2009.

9 Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.; dalej jako: OchrInfU.

10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/759 z 29.4.2015 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 223/2009 w sprawie statystyki europejskiej, Dz.Urz. L Nr 123 z 19.5.2015 r., s. 90, pkt 15.

11 T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.; dalej jako: OchDanOsobU.

12 Art. 2 pkt 8a StatPublU.

13 Art. 2 pkt 8b StatPublU.

14 Dz.U. poz. 855.

15 Wyraz „poufne” w wyżej wymienionym artykule jest użyty w rozumieniu definicji przywołanej w rozporządzeniu 223/2009 oraz w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 557/2013 z 17.6.2013 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 223/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiej statystyki w zakresie dostępu do poufnych danych do celów naukowych i uchylające rozporządzenie Komisji (WE) nr 831/2002KE (Dz.Urz. L Nr 164 z 18.6.2013 r., s. 16; dalej jako: rozporządzenie 223/2009), gdzie poufne dane do celów naukowych oznaczają dane, które umożliwiają tylko pośrednią identyfikację jednostek statystycznych, przyjmujące formę plików do zastosowań chronionych lub plików do zastosowań naukowych.

16 Pod pojęciem Big Data należy rozumieć masowe, zwykle nieustrukturyzowane zbiory danych, charakteryzujące się cechami 3V – Volume, Velocity, Variety (tj. ogromną ilością danych, dużą szybkością zmian, jak i różnorodnością treści oraz formy zapisu), których przechowywanie i przetwarzanie za pomocą tradycyjnych, ogólnie dostępnych narzędzi informatycznych, np. relacyjnych baz danych, jest niemożliwe.

17 Dz.U. Nr 47, poz. 277; dalej jako: SpisPowszU.

18 Art. 11 SpisPowszU.

19 Art. 11 rozporządzenia 223/2009.

20 Zarządzenie dostępne w dokumentacji wewnętrznej GUS.

21 Dz.Urz. L Nr 218 z 13.8.2008 r., s. 14.

22 Ustawa z 10.5.2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz.U. poz. 765.

23 K33/08, Legalis.

24 Uzasadnienie do ustawy z 10.5.2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia., druk sejmowy nr 1012, s. 6, dostępny na: www.sejm.gov.pl

25 Wyrok TK z 13.12.2011 r., K 33/08, Dz.U. Nr 279, poz. 1645.

26 Dz.U. Nr 85 poz. 464 ze zm.

27 Dz.U. Nr 41 poz. 239 ze zm.

28 Dz.U. Nr 10, poz. 47 ze zm.

29 Źródło: T. Walczak, Podstawowe zasady prawne funkcjonowania statystyki publicznej, dostępne na: http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/POZ_sds_Podst_zasady_prawne_funkcjo_stat_publicznej.pdf