Tajemnica pracownika socjalnego

Monitor Prawniczy | 23/2014
Moduł: prawo pracy, prawo karne, postępowanie cywilne
Katarzyna Roszewska

Wstęp

W ramach projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, realizowanego na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju1 , dokonano m.in. kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do zasady jawności i jej ograniczeń2 . Jest to materiał wyjściowy dla dalszych prac mających na celu uproszczenie regulacji i zapewnienie spójności przepisów oraz właściwej kontroli przestrzegania tajemnic3 . Równocześnie publikacja zgromadzonych w pierwszej fazie badań informacji może już obecnie ułatwić stosowanie i przestrzeganie prawa, m.in. zmniejszając niepewność w zakresie korzystania z informatycznych nośników danych i komunikacji elektronicznej. Może też wspomóc weryfikację formułowanych w badaniach uwag de lege lata i postulatów de lege ferenda. Dlatego w kolejnych numerach „Monitora Prawniczego” prezentować będziemy kilkadziesiąt tajemnic prawnie chronionych, rozpoczynając od tajemnic poszczególnych zawodów prawniczych.


 

Kierownik Projektu

dr hab. Grażyna Szpor, prof. UKSW

--------------------------

1 Projekt nr O ROB 0075 002 realizuje konsorcjum Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytet Wrocławski, Naukowe Centrum Prawno-Informatyczne i Wydawnictwo C.H.Beck. Strona internetowa Projektu: www.mrj.uksw.edu.pl

2 Zadanie 1.03. „Analiza polskiej regulacji ograniczeń jawności oraz powiązanych z nimi aktów prawa europejskiego i międzynarodowego”.

3 Prace te koordynowane są m.in. przez profesorów: Z. Cieślaka, J. Gołaczyńskiego, M. Jaśkowską, Z. Kmieciaka, J. Majewskiego, C. Martysza i C. Mika. Ponadto, koordynatorami zadań są: red. P. Grabarczyk, dr inż. A. Gryszczyńska, dr inż. M. Kiedrowicz, dr Sylwia Kotecka i dr A. Piskorz-Ryń.


Metodologia

Ustalenie zakresu poszczególnych tajemnic jest istotne nie tylko dla urzeczywistnienia wolności informacyjnej, ale również przy gwarantowaniu prawa dostępu do informacji publicznej, dlatego też celem zadania 1.03 było wykonanie kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do ograniczeń jawności. Badaniem objęto akty prawne konstytuujące tajemnice oraz regulację prawną ograniczeń jawności, które nie mieszczą się w pojęciu tajemnic ustawowo chronionych. Dla usystematyzowania i zestandaryzowania danych na temat poszczególnych ograniczeń jawności opracowany został kwestionariusz badawczy, zgodnie z którym dla każdej z tajemnic opracowanie obejmuje określenie istotnych dla realizacji celu projektu cech, w tym m.in. podstawy prawnej, sposobu wprowadzania niedostępności informacji, wartości chronionych tajemnicą, zakresu przedmiotowego tajemnicy, okresu ochronnego, podmiotu chronionego w wyniku działania tajemnicy i jego uprawnień, podmiotu zobowiązanego do zachowania tajemnicy, podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych, zakresu związania tajemnicą, kryteriów dostępu do informacji objętych tajemnicą, podmiotów sprawujących kontrolę nad zachowaniem tajemnicy, techniki przetwarzania oraz udostępniania informacji objętych tajemnicą czy sankcji za nieuprawnione ujawnienie informacji podlegających ochronie. Badanie obejmuje również określenie relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi tajemnicami oraz zbadanie problemów związanych z nakładaniem się reżimów ochronnych.

Wyniki analiz posłużą jako materiał wyjściowy w szczególności do opracowania klasyfikacji publicznoprawnych ograniczeń jawności i problemów stosowania prawa, a także do opracowania modelu regulacji jawności i jej ograniczeń w Polsce i zasad, które powinny być stosowane przy tworzeniu aktów prawnych, w tym do opracowania słownika (leksykonu) tajemnic, ułatwiającego stosowanie prawa.


 

dr inż. Agnieszka Gryszczyńska

Koordynator zadania 1.03

 

 

Ochrona danych osobowych stanowi ciągle niewyczerpany przedmiot analizy prawniczej. Celem regulacji ochrony danych osobowych jest w szerokim ujęciu zachowanie godności człowieka, która stanowi źródło jego praw i wolności, w tym prawa do prywatności. Przepisy ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej1 odnoszą się do prywatności, lecz nie mają spójnego charakteru. Nie regulują w sposób wyczerpujący tajemnicy pracownika socjalnego, a ich stosowanie w praktyce napotyka niekiedy na problemy. Niektóre z nich wymagają interwencji ustawodawcy. Pozyskiwaniu informacji w ramach pracy socjalnej powinien przyświecać przede wszystkim zasadniczy cel ustawy, którym jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych poprzez pomoc odpowiednią do ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Z kolei w pracach nad reformą systemu pomocy społecznej należy uwzględnić zagrożenia, jakie wynikają dla prawa do prywatności z rozwoju nowych technologii przy przetwarzaniu danych i dostępem do nich coraz to nowych instytucji, w tym podmiotów prywatnych.

Wprowadzenie

Poufność działań w pracy zawodowej, obowiązek dochowania tajemnicy informacji pozyskanych od klientów stanowi ciągle niewyczerpany przedmiot analizy prawniczej. Z uwagi na sposób przetwarzania informacji i masowość tego rodzaju działań, szczególnego znaczenia nabiera wśród tych obowiązków ochrona danych osobowych. Celem regulacji ochrony danych osobowych jest w szerokim ujęciu zachowanie godności człowieka, która stanowi źródło jego praw i wolności, zagwarantowanie prawa do prywatności, ściślej zaś urzeczywistnienie przysługującego każdemu prawa do ochrony jego danych osobowych2.

Ochrona praw i wolności obywatelskich, z jednej strony, leży w interesie publicznym, jest fundamentem demokratycznego państwa3. Z drugiej strony, ochrona prawa do prywatności jest zarazem tą sferą, dla której konflikt z interesem publicznym przejawia się w sposób szczególnie wrażliwy. Konstytucja gwarantuje zarazem prawo do prywatności (art. 47), jak i możliwość pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania informacji o obywatelach przez władze publiczne (art. 51). Zgodnie z Konstytucją RP, pozyskiwane mogą być wyłącznie dane niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, ponadto nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych4 przewiduje zaś wśród aksjologicznych przesłanek uzasadniających przetwarzanie danych obok dobra osoby, której dane dotyczą lub dobra osób trzecich, również dobro publiczne5.

Pozyskiwanie informacji w ramach pracy socjalnej powinno służyć przede wszystkim realizacji zasadniczego celu PomSpoł. Ustawa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, co wymaga ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Jednak pozyskiwanie i gromadzenie informacji służy również ochronie interesu publicznego. Pozwala kontrolować udzielanie pomocy, dokumentować ją i planować. Jeżeli sytuacja świadczeniobiorcy ulega zmianie, informacje o niej służą weryfikacji prawa do świadczenia. Jeżeli świadczenie pieniężne zostaje uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, traktowane jest jako świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi.

Ponadto, od celów, dla których uzasadnione jest pozyskiwanie i gromadzenie danych, odróżnić należy wartości, dla których istotę stanowi zachowanie owych danych w poufności. Zachowanie możliwie wszystkich informacji w poufności służy przede wszystkim interesom rodziny i osoby. Ujawnienie informacji o osobie lub rodzinie w szczególności zagraża takim dobrom jak godność, wielokrotnie artykułowana w PomSpołU, i prawo do poufności.

Konflikt pomiędzy sferą prywatności a celami ustawy i interesem publicznym w zakresie prawa do zachowania w tajemnicy informacji i danych o osobie jest nieunikniony. W instytucjach świadczących pomoc społeczną konflikt ten ma dodatkowo taką właściwość, że trafiają do nich bardzo zróżnicowane grupy osób, w tym osoby o bardzo niskiej świadomości swoich praw. Ochrona dóbr osobistych w dziedzinie pomocy społecznej, w której mieści się prawo do poufności i odpowiadający mu po stronie pracownika socjalnego obowiązek zachowania tajemnicy, nabiera szczególnego znaczenia również ze względu na szeroki zakres uprawnień pracowników socjalnych w zakresie pozyskiwania informacji, a jednocześnie zamiar ukrycia faktu korzystania z pomocy przez beneficjentów, postrzeganego jako wstydliwy6. Dlatego na szczególną uwagę zasługuje ustawowy obowiązek zachowania tajemnicy pracowników socjalnych. Ustawa zwraca również uwagę wprost na ochronę dóbr osobistych.

Pracownicy socjalni
Pracownicy socjalni to „kwalifikowana” część służb społecznych7. Zwykle kojarzeni są jako pracownicy instytucjonalni, związani z konkretną placówką, najczęściej ośrodkiem pomocy społecznej8. Wiąże się to zapewne z „wyłącznością” na podejmowanie decyzji w zakresie ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, wypłaty świadczeń pieniężnych (art. 25 ust. 2 i art. 107 ust. 3 PomSpołU). Jednak równie istotny zakres usług prowadzony jest przez inne jednostki, takie jak domy pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, poradnie specjalistyczne, ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej, noclegownie, schroniska, domy dla bezdomnych i inne miejsca do tego przeznaczone, np. ogrzewalnie, pralnie. Pomoc społeczna nie jest przy tym realizowana wyłącznie przez instytucje publiczne. Wielokrotnie w sposób stały i zorganizowany udzielają jej organizacje pozarządowe działające we własnym zakresie, bądź na zlecenie organów administracji. W organizacjach tych również pomocy społecznej udzielają profesjonalni pracownicy socjalni (art. 120 ust. 2 PomSpołU). Ustawa ponadto wskazuje, że pracownicy socjalni mogą być zatrudniani przez podmioty realizujące zadania określone w przepisach ustawy z 9.6.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej9. Wreszcie pracowników socjalnych mogą zatrudniać inne jeszcze instytucje, a w szczególności jednostki organizacyjne właściwe w sprawach zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, szpitale, zakłady karne, do wykonywania zadań tych jednostek w zakresie pomocy społecznej. Bez względu na miejsce, charakter zatrudnienia i ogromne zróżnicowanie wykonywanych zadań, PomSpołU czyni ze wszystkich pracowników socjalnych, zarówno działających w sferze publicznej, jak i prywatnej, odrębną, profesjonalną grupę zawodową. Na to normatywne zróżnicowanie grupy zawodowej pracowników socjalnych nakłada się ich szczególna rola w społeczeństwie, środowisku na rzecz którego działają. Praca socjalna postrzegana jest bowiem, z jednej strony, jako profesja, z drugiej jako misja, służba. Zawód pracownika socjalnego to tzw. zawód „środka”, w którym ścierają się różne interesy, niekiedy nawet sprzeczne10. Jeden z takich konfliktów dotyka sfery prywatności i interesu publicznego, poufności względem klientów i lojalności względem reprezentowanej instytucji i celów, jakie ma do zrealizowania. Z jednej strony, pracownicy socjalni budują wsparcie dla rodziny opierając się nie tylko na swojej wiedzy i doświadczeniu, lecz również na wzajemnym zaufaniu, z drugiej zobligowani są podejmować niekiedy trudne decyzje z urzędu, które mogą być odbierane jako sprzeczne z interesem niektórych członków rodziny, nie wspominając nawet o obowiązku denuncjacyjnym, jaki na nich ciąży11. Pracownicy socjalni nie doczekali się jak do tej pory własnego samorządu zawodowego. Jednak z racji wykonywanych obowiązków należą do grupy osób, których zatrudnienie jest regulowane odrębnymi przepisami prawa. PomSpołU przewiduje konkretne wymagania kwalifikacyjne do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, możliwość zdobywania stopni specjalizacji, wymaga przy wykonywaniu zadań kierowania się zasadami etyki, jak i udzielania pomocy zgodnie z nimi. Szczególnego znaczenia nabierają szacunek dla drugiego człowieka i wartości etycznych, wysoki standard postępowania. W pracy społecznej pracownicy socjalni powinni przestrzegać nie tylko przepisów prawa nakierowanych na realizację celów i konkretnych zadań pomocy społecznej, lecz przestrzegać tajemnicy zawodowej i szanować dobra osobiste osób korzystających z pomocy społecznej12. W tym miejscu warto wspomnieć, że pracownicy socjalni nie są jedynymi podmiotami dysponującymi informacją o osobie i rodzinie w systemie pomocy społecznej. Jedną z ważniejszych grup są asystenci rodziny. W związku z wykonywaniem swoich zadań, mają prawo do wglądu do dokumentów zawierających dane osobowe członków rodziny, niezbędne do prowadzenia pracy z rodziną. Mogą występować do właściwych organów władzy publicznej, organizacji oraz instytucji o udzielenie informacji, w tym zawierających dane osobowe, niezbędnych do udzielenia pomocy rodzinie. Ich szerokie uprawnienia wymagają odrębnej refleksji z punktu widzenia obowiązku zachowania tajemnicy pozyskanych informacji. Podobnie oddzielnej analizy, na którą nie pozwalają ramy niniejszej publikacji, wymaga obowiązek tajemnicy członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych działających na podstawie PrzemDomU (art. 9c). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą m.in. przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. RodzZastU przewiduje, że praca asystenta rodziny jest wykonywana w ramach stosunku pracy w systemie zadaniowego czasu pracy albo umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Takiej jednoznacznej normy co do podstaw zatrudnienia nie zawiera natomiast starsza od niej PomSpołU. Choć wskazuje, że praca socjalna wykonywana jest przez pracownika socjalnego, co wskazywałoby bezwzględnie na zatrudnienie pracownicze, to jednak praca ta nie zawsze wykonywana jest w ramach stosunku pracy. W praktyce osoby wykonujące zawód pracownika socjalnego zatrudniane są również na podstawie umów cywilnoprawnych w organizacjach pozarządowych, bądź z własnym pracodawcą w ramach dyżurów odbywanych w okresach weekendu lub pory nocnej, w ramach projektów realizowanych ze środków publicznych lub unijnych. Kwestia podstawy prawnej zatrudnienia pracowników socjalnych stanowi odrębne pole do rozważań. W tym miejscu wymaga jedynie zasygnalizowania, że pojęcie pracownika socjalnego służy przede wszystkim określeniu wykonywanej profesji i w praktyce niekoniecznie wiąże się z pracowniczą podstawą zatrudnienia. A różne podstawy zatrudnienia przekładają się z kolei na podstawy prawne praw i obowiązków pracownika socjalnego.
Podstawa prawna obowiązku zachowania tajemnicy
Przepisy PomSpołU odnoszące się do prywatności nie mają spójnego i wyczerpującego charakteru. Zakres tej regulacji w PomSpołU uznać należy za niewystarczający. Kwestie prywatności i ochrony danych osobowych w pomocy społecznej wymagają sięgnięcia poza ustawę, a te uregulowane w ustawie, uregulowane zostały fragmentarycznie w różnych jej częściach. W pierwszej kolejności art. 3 ust. 1 PomSpołU nadaje szczególną rangę godności człowieka, która stanowi źródło wszystkich jego praw i obowiązków przewidując, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Poufność w sferze pomocy społecznej z pewnością stanowi element poszanowania godności człowieka. Wydaje się, że właśnie godność osoby jest podstawową przesłanką poszanowania sfery prywatności w pracy pracownika socjalnego. Godność występuje w PomSpołU wielokrotnie w różnych aspektach. Ustawodawca nadaje jej wyjątkowo silną rangę13. Dalej art. 100 PomSpołU odnoszący się do postępowania w sprawie świadczeń, przewiduje, że w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Artykuł 100 ust. 2 PomSpołU pozwala na przetwarzanie wrażliwych danych, zastrzegając, że może się ono odbywać w zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Wprost kwestia tajemnicy została wyartykułowana w obowiązkach pracowników socjalnych. Pracownicy socjalni zostali zobowiązani w art. 119 ust. 2 pkt 5 PomSpołU m.in. do kierowania się zasadą dobra osób i rodzin, którym służą, zasadami etyki zawodowej, poszanowania godności osób korzystających z pomocy społecznej i ich rodzin oraz do zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w toku czynności zawodowych, także po ustaniu zatrudnienia, chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny. W przepisie tym więc kwestia tajemnicy została podniesiona do rangi ustawowego obowiązku pracownika socjalnego, niezależnie od tajemnicy, do której może zobowiązać pracownika socjalnego pracodawca w ramach Kodeksu pracy. Z kolei na podstawie art. 23 PomSpołU, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego może utworzyć rejestr centralny obejmujący dane dotyczące jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a także dane dotyczące osób i rodzin, którym udzielono świadczeń pomocy społecznej, oraz form udzielonej pomocy społecznej, gromadzone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej na podstawie przepisów ustawy, oraz może przetwarzać te dane na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych, o czym jeszcze poniżej. Poza wspomnianymi regulacjami, podstawa prawna tajemnicy pracowników socjalnych wykracza poza PomSpołU. Pracownicy socjalni publicznych jednostek organizacyjnych z zakresu pomocy społecznej w zakresie wykonywanych obowiązków podlegają również ustawie z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych14 oraz w sprawach nieuregulowanych – przepisom Kodeksu pracy. W przypadku kolizji obowiązków wynikających z tych aktów prawnych, pierwszeństwo należy przyznać PomSpołU. Niejasna jest wzajemna relacja PomSpołU i PrzemDomU, na podstawie to której funkcjonują zespoły interdyscyplinarne, w skład których wchodzą pracownicy socjalni. W sprawach nieunormowanych aktami regulującymi obowiązki pracowników socjalnych w zakresie dotyczącym ochrony danych zastosowanie znajdzie również OchrDanOsobU. PomSpołU nie zawiera natomiast odwołania do ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych15.
Zakres podmiotowy i przedmiotowy tajemnicy oraz okres jej obowiązywania
Artykuł 119 ust. 1 pkt 5 PomSpołU nakazuje pracownikowi socjalnemu zachować w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności zawodowych (...), chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny. Pracownik socjalny w owym toku czynności uzyskuje przede wszystkim informacje o osobie lub rodzinie, które o pomoc wnioskują, bądź wymagają tej pomocy z urzędu. Obowiązek zachowania tajemnicy obejmuje zatem z pewnością osobę lub rodzinę, względem której toczy się postępowanie w sprawie świadczeń i wiąże również w relacjach z innymi instytucjami, osobami trzecimi, w tym pomiędzy różnymi świadczeniobiorcami, jak i z członkami rodziny, jeśli pomoc przyznana jest indywidualnie osobie. Sama ustawa nie precyzuje jednak zakresu podmiotowego ochrony. Nie odpowiada na wątpliwość, czy ochroną z tego tytułu objęte są tylko osoby i rodziny ubiegające się o pomoc, czy wszelkie osoby, które ujawniają informacje w ramach postępowania. Przykładowo, wydaje się, że podobny problem z ustaleniem zakresu podmiotowego poufności wynika z PrzemDomU. Na podstawie art. 12 ust. 2 PrzemDomU, osoby będące świadkami przemocy zobowiązane są zawiadomić odpowiednie organy. Ustawa nie odnosi się wprost do zachowania poufności ich danych. Za to na podstawie art. 9c PrzemDomU już członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 PrzemDomU, które to zadania realizowane są niezależnie od zgłoszenia informacji o przemocy, ewentualnie niektóre z nich po fakcie zgłoszenia. Podobnie zakres przedmiotowy obowiązku zachowania poufności ujęty został szeroko. Ustawodawca nakłada obowiązek zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w toku czynności zawodowych, czyli nie tylko w związku z prowadzeniem postępowania o przyznanie pomocy, ale wszelkich informacji bez względu na sposób ich pozyskania. Obowiązek ten obejmuje pracownika socjalnego względem informacji uzyskanych w instytucji pomocy społecznej zarówno bezpośrednio od osób korzystających z pomocy społecznej, jak i swoich zwierzchników, współpracowników16, bądź innych instytucji. Obowiązek zachowania tajemnicy obejmuje wszelkie informacje zarówno o osobie, zakresie pomocy wymaganej, udzielonej, jak i formie udzielenia pomocy społecznej, czy wreszcie informacje, które nie były niezbędne, lecz z jakiegoś powodu pracownik socjalny uzyskał do nich dostęp. Szerokie zakreślenie obowiązku tajemnicy jest istotne z tej przyczyny, że pracownicy socjalni mają prawo żądać wielu informacji nie tylko od osób korzystających z pomocy, ale i pozyskiwać je w dość łatwy sposób z innych źródeł. Z samej PomSpołU wynika, że pracownicy socjalni gromadzą w ramach wywiadu środowiskowego informacje na temat sytuacji życiowej, osobistej, rodzinnej, majątkowej, mieszkaniowej, zawodowej, zdrowotnej, ubezpieczeniowej i prawnej. Źródłem informacji dla pracowników socjalnych są nie tylko informacje przekazane w formie ustnej bądź pisemnej przez osoby korzystające z pomocy społecznej, lecz dane zawarte w dokumentach (por. art. 107 ust. 5b PomSpołU), informacje pozyskiwane z takich instytucji jak sądy, inne organy i jednostki organizacyjne17 (art. 105 PomSpołU), publiczne służby zatrudnienia (art. 4 ust. 6 i art. 33 ust. 6–9 ustawy z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy18), organy rentowe (art. 50 ust. 3 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych19) i podatkowe (art. 299 § 1 ustawy z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa)20. Wreszcie osoby wykonujące czynności na podstawie ustawy z 19.8.1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego21 są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy względem osób współuczestniczących w wykonywaniu czynności w ramach pomocy społecznej, w zakresie, w jakim to jest niezbędne (art. 51 ust. 2 pkt 3). Zatem pracownicy socjalni mogą uzyskiwać informacje również o stanie zdrowia psychicznego. Zatrzymując się na chwilę przy przepisie art. 105 PomSpołU wskazać trzeba, że sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane udostępnić lub udzielić na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, jednak z tym zastrzeżeniem, że mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej. Zwykle instytucje te nie mają możliwości weryfikacji wniosku pracownika socjalnego, zatem zdarzyć się może, że informacje te będą pozyskiwane wbrew celowi, jakiemu służą22. Nie ma bowiem skutecznego mechanizmu zapobiegającego nieuzasadnionemu żądaniu informacji. Dalsza analiza badawcza w ramach projektu powinna objąć kwestię zakresu ochrony obywateli przed wymianą informacji pomiędzy samymi organami publicznymi. Dyskusja ta wydaje się szczególnie pilna wobec tendencji do poszerzania zakresu wymiany informacji o obywatelach23. Ośrodki pomocy społecznej współpracują w szczególności na co dzień z domami pomocy społecznej, placówkami opiekuńczo-wychowawczymi, innymi placówkami pieczy instytucjonalnej, rodzinami zastępczymi, jednostkami powiatowymi, np. z powiatowymi centrami pomocy rodzinie, powiatowymi urzędami pracy, jednostkami administracji lokalnej działającymi w zakresie ustawy z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego24. Pracownicy socjalni uzyskują wreszcie dostęp do informacji, bądź dzielą się własnymi informacjami poprzez udział w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym (art. 110 pkt 5 PomSpołU). Przedstawiciel ośrodka pomocy społecznej może być pełnomocnikiem w sprawach o ustalenie pochodzenia dziecka, o alimenty, opiniuje umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka. Uczestniczy w zespołach do spraw okresowej oceny sytuacji dziecka przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, interwencyjnego i specjalistyczno-terapeutycznego, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 RodzZastU). Ośrodek pomocy społecznej może kierować wnioski o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności do organów określonych odrębnymi przepisami (art. 110 pkt 6 RodzZastU). Praca pracowników socjalnych identyfikowana jest przede wszystkim z pracą w ośrodkach pomocy społecznej. Nie należy jednak zapominać, że pracownicy socjalni wykonują pracę w innych jednostkach, również w takich, w których osoby korzystające ze wsparcia koncentrują swoje wszystkie sprawy osobiste. Charakter pozyskiwanych informacji może mieć zatem podłoże zupełnie nieoficjalne, leżące poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym i bardzo intymne, wynikające z zaufania, poniekąd z samotności i potrzeby kontaktu z drugą osobą, czy wreszcie po prostu koncentrowania swoich wszystkich lub ważnych spraw życiowych w prowadzonej jednostce pobytu dziennego lub całodobowego. Nie bez wpływu na realizację obowiązku zachowania tajemnicy pozostaje wreszcie fakt, że postępowanie administracyjne, jak i inne działania pracownika socjalnego, cechuje duża różnorodność. Instytucje pomocy społecznej wydają decyzje administracyjne, uczestniczą w postępowaniach sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych, ale i zawierają umowy z osobami korzystającymi z pomocy społecznej, prowadzą szereg działań faktycznych25. A wachlarz sytuacji i źródła informacji są na tyle szerokie, że w zasadzie pracownicy socjalni pozyskują wszechstronne informacje o osobach. Pozyskują również informacje o osobach niepełnoletnich i ubezwłasnowolnionych, co rodzi dodatkowe wątpliwości, w jakim zakresie pozyskane informacje powinny, a w jakim mogą, bądź nie mogą być przekazywane przedstawicielom ustawowym, kuratorom lub opiekunom. Można zatem powiedzieć, że potencjalny zakres informacji, z jakimi mają do czynienia pracownicy socjalni, jest niespotykany i nieporównywalny do innych instytucji i osób, takich choćby jak urzędy skarbowe, organy rentowe, zakłady opieki zdrowotnej i lekarze, czy pracodawcy. Ustawa przewiduje również, że organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania, organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie26 oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 PożPubWolontU, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Z tym zastrzeżeniem, że zlecanie realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej nie może obejmować ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne czy wypłaty świadczeń pieniężnych. Zatem dostęp do danych o osobach korzystających ze świadczeń mają również inne podmioty poza administracją publiczną. Obowiązek zachowania tajemnicy nie został obarczony żadnym terminem. PomSpołU wskazuje, że wiąże on pracownika socjalnego także po ustaniu zatrudnienia. Nie ma on natomiast charakteru bezwzględnego. Ustaje, gdy zachowanie tajemnicy działa przeciwko dobru osoby lub rodziny. Dobro osoby lub rodziny nie zostało zdefiniowane w ustawie. Z jednej strony wydaje się, że byłoby to nawet nieuzasadnione. Pojęcie to pełni rolę klauzuli generalnej. Dlatego też sytuacje, w których może dojść do naruszenia dobra osoby lub rodziny, nie zostały w PomSpołU wskazane choćby przykładowo. Z drugiej, margines swobody pozostawiony ocenie pracownika socjalnego może być odbierany jako stanowiący zagrożenia dla ochrony tajemnicy informacji rodziny i osoby. Problemów w praktyce przysparza zwłaszcza kwestia ujawnienia, czy nawet przetwarzanie wcześniej pozyskanych informacji w nowym, innym celu (o czym szerzej przy przetwarzaniu danych), wbrew woli rodziny lub osoby z powołaniem się na wspomnianą klauzulę. Ubiegający się o pomoc mogą nie współpracować z pracownikiem socjalnym, zatajać informacje o złej sytuacji w obawie przed ich wykorzystaniem w innym jeszcze celu, w szczególności w innym postępowaniu, które może zostać podjęte z urzędu.
Przetwarzanie informacji (zakres i forma)
Pracownicy socjalni są uprawnieni do przetwarzania danych w ramach prowadzonych postępowań, pomimo że sama PomSpołU zawiera tylko częściowe unormowanie przetwarzania danych. Po pierwsze, jak już wskazano, przewiduje, że w postępowaniu należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Wskazany katalog danych ma charakter przykładowy. Po drugie, w zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej można przetwarzać dane wrażliwe osób ubiegających się i korzystających z tych świadczeń dotyczące: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Przywołany art. 100 ust. 1 PomSpołU wskazuje więc na pewne wartości, jakimi powinien kierować się pracownik socjalny w postępowaniu oraz zawiera zakaz upubliczniania przykładowych danych. Nie zawiera natomiast wyraźnego i generalnego upoważnienia do przetwarzania danych. W niewielkim stopniu do przetwarzania danych odnosi się art. 100 ust. 2 PomSpołU, lecz dotyczy on wyłącznie danych wrażliwych. Poza nim wspomnieć należy o art. 23 PomSpołU. Zawiera on upoważnienie ustawowe do przetwarzania danych osobowych przy użyciu rejestru centralnego. W pozostałym zakresie podstawę prawną przetwarzania danych stanowi art. 23 ust. 1 pkt 2 OchrDanOsob27. Szczególną uwagę należy zwrócić na wspomnianą regulację art. 100 ust. 2 PomSpołU dotyczącą przetwarzania tzw. danych wrażliwych lub danych szczególnie chronionych. Artykuł 100 ust. 2 PomSpołU ściśle wiąże się z art. 27 OchrDanOsobU. Artykuł 27 PomSpołU zawiera generalny zakaz przetwarzania pewnej grupy danych, by w ust. 2 uczynić wyjątki, m.in. w wypadku, gdy przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych nawet bez zgody osoby, której dane dotyczą i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Artykuł 100 ust. 2 PomSpołU jest owym przepisem szczególnym, który zezwala na przetwarzanie wrażliwych danych osób ubiegających się i korzystających ze świadczeń dotyczących: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym28. Tak zredagowany przepis zdaje się nie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Zezwala się im na przetwarzanie tylko w niezbędnym wskazanym ustawą zakresie. Trudno jednak potwierdzić, że takie unormowanie stanowi, w myśl art. 27 ust. 2 pkt 2 OchrDanOsobU, pełną gwarancję ochrony tych danych, skoro zakres przetwarzania zostaje ujęty jedynie ogólnie. Przepis nie precyzuje również, na czym przetwarzanie danych może polegać. Zgodnie z art. 7 pkt 2 OchrDanOsobU, ilekroć mowa o przetwarzaniu danych, rozumie się przez to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Mając jednak na uwadze wymóg, by przetwarzanie odbywało się w konkretnie wskazanym celu, ponadto inne postanowienia PomSpołU, takie jak generalny obowiązek zachowania tajemnicy, poszanowania dóbr osobistych i godności osoby oraz wyraźne wskazanie ustawodawcy, że w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia, należy przyjąć, że przetwarzaniu powinien ulegać tylko taki zakres informacji i w taki sposób, który zmierza do realizacji celu, w jakim informacje są przetwarzane z poszanowaniem innych wartości wskazanych w ustawie. Odrębnie w ramach przetwarzania danych należy zwrócić uwagę na problem upubliczniania danych. „Upublicznianie” danych jest niedozwolone29. Przy czym nie dotyczy to wyłącznie danych wrażliwych (art. 100 ust. 2), lecz wszelkich innych informacji i danych pozyskanych w toku czynności zawodowych, skoro zgodnie z art. 119 ust. 2 pkt 5 PomSpołU, należy zachować w tajemnicy informacje (wszystkie) uzyskane w toku czynności zawodowych. Jednak twierdzenie dotyczące zakazu upubliczniania danych nie w każdym postępowaniu wydaje się być oczywiste. W praktyce można rozróżniać wypadki usprawiedliwionego w ocenie sądów administracyjnych ujawnienia pewnych danych konkretnemu podmiotowi od wypadków upublicznienia tych danych szerszemu bliżej nieoznaczonemu gronu adresatów. W orzecznictwie pojawia się teza, że ośrodki pomocy społecznej mogą udostępniać dane swoich podopiecznych innym podmiotom, jeżeli jest to niezbędne do realizacji uprawnień i obowiązków wynikających z PomSpołU30. Zdarza się np., że sąd pozytywnie zapatruje się na ujawnianie danych, uznając, iż w niektórych wypadkach jest ono niezbędne do prawidłowego udzielenia świadczenia; np. przyjęto, że przekazanie środków finansowych na „wyrobienie” nowego dokumentu tożsamości bezpośrednio do konkretnego zakładu fotograficznego wraz z danymi osobowymi nie stanowi naruszenia przepisów o ich ochronie31. Podobnie w tym samym wyroku za usprawiedliwione uznano również przekazywanie imiennej listy nazwisk osób korzystających z posiłków socjalnych, przyjmując, że mieści się ono w wykonywaniu zadań pomocy społecznej, służy identyfikacji osób korzystających z posiłków oraz dokonywaniu rozliczeń finansowych między stołówkami a OPS i nie stanowi naruszenia dóbr osobistych. Nie oznacza to jednak, że w każdym wypadku do przekazywania danych należy podchodzić bezkrytycznie. W sytuacji, gdy pomoc ma charakter rzeczowy i sposób jej realizacji pozostaje do decyzji pracownika ośrodka pomocy społecznej, tym większa spoczywa na nim odpowiedzialność zorganizowania pomocy w taki sposób, by nie dochodziło do lekceważenia interesu i dóbr osobistych świadczeniobiorcy, w których mieści się jego prawo do poufności i godności w sytuacjach korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Udostępnianie danych może być w niektórych takich wypadkach zasadnie poczytywane jako naruszenie dóbr osobistych i OchrDanOsobU. Bowiem w odniesieniu do wszystkich form pomocy obowiązuje generalna zasada, że nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających ze świadczeń. Artykuł 100 PomSpołU uznaje za naczelną wartość dobro korzystających ze świadczeń i obronę ich dóbr osobistych32. Inny jeszcze problem, który ujawnił się w praktyce orzeczniczej33, dotyczył zlecenia podmiotowi prywatnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej kontroli i opracowania programu naprawczego dla placówki, w tym konkretnym wypadku dla domu dziecka. Realizacja tej umowy wiązała się z ujawnieniem danych osobowych wychowawców i podopiecznych. Powierzenie tego zadania, które wiązało się z przetwarzaniem danych osobowych, zostało uznane za sprzeczne z prawem na tej podstawie, że zgodnie z art. 112 ust. 8 PomSpołU, to starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i ośrodków interwencji kryzysowej. Nie mógł zatem w tej sprawie znaleźć zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 OchrDanOsobU. W ramach zagadnienia przetwarzania danych wskazać należy wreszcie na relacje pracowników socjalnych wywodzących się z instytucji publicznych z pracownikami socjalnymi pracującymi na rzecz organizacji pozarządowych. Wydaje się, że najszerszy zakres danych wymagających ujawnienia wiąże się ze skierowaniem decyzją administracyjną osoby do placówki prowadzonej przez organizację pozarządową. W literaturze pojawia się w dość zasadniczy sposób wyrażony pogląd34, że dane pozyskane w toku czynności zawodowych nie powinny być przekazywane podmiotom niepublicznym prowadzącym działalność w sferze pomocy społecznej. Pogląd ten jest trudny do obrony zważywszy na fakt, że dane te pozyskiwane są przez obie grupy pracowników socjalnych. Ponadto, istnieje ustawowy obowiązek współpracy w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 PomSpołU). Obowiązek ten znalazł się nawet pośród zasad ogólnych pomocy społecznej. Odrębnie w ramach obowiązków pracownika socjalnego wyartykułowany został obowiązek współpracy i współdziałania również z innymi specjalistami w celu przeciwdziałania i ograniczania patologii, skutków negatywnych zjawisk społecznych i łagodzenie skutków ubóstwa (art. 119 § 1 pkt 7 PomSpołU). Prawdą natomiast jest, że ustawodawca nie przewidział ani zakresu przekazywanych informacji, ani szczególnych mechanizmów przekazywania informacji. Nawet, jeśli zważyć, że organizacje społeczne mają status podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 OchrDanOsobU, wydaje się, że problemu tego nie rozwiązują przepisy tej ustawy dotyczące zasad przetwarzania danych. Na kwestię tę zwróciła uwagę Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w ramach konsultacji społecznych nad założeniami do zmiany PomSpołU35 w kontekście deregulacji systemu pomocy społecznej i propozycji wprowadzenia możliwości powierzania wszystkich usług systemu pomocy społecznej przez władze samorządowe podmiotom niepublicznym o statusie agencji usług socjalnych. Federacja zwróciła uwagę36, że na etapie założeń brak jest propozycji rozwiązań w zakresie gromadzenia, przetwarzania, przechowywania i przetwarzania danych osobowych, w tym danych sensytywnych. Co interesujące GIODO nie zgłosił do założeń uwag, a jedynie zastrzegł sobie prawo ich ewentualnego zgłaszania na etapie późniejszym37. Odrębną kwestią, która nie poddaje się analizie w świetle obowiązującego stanu prawnego, jest wielokrotne przetwarzanie raz pozyskanych danych w ramach pomocy społecznej dla różnych jej celów. Innymi słowy, obecny kształt przepisów nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy dane pozyskane dla przyznania jednego ze świadczeń mogą stanowić podstawę odmowy lub wszczęcia postępowania w związku z realizacją innych celów, np. czy informacje pozyskane w ramach wywiadu środowiskowego dla celów przyznania zasiłku, o który wnioskuje rodzina mogą być zarazem wykorzystane (przetworzone) w celu wystąpienia do sądu rodzinnego przez ośrodek pomocy społecznej w celu zmiany postanowienia w zakresie władzy rodzicielskiej, zwłaszcza gdy wniosek ten zmierza do ograniczenia władzy rodzicielskiej, np. poprzez umieszczenie dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Konflikt interesów w tym miejscu nie dotyczy nawet sfery publicznej, lecz wyłania się na tle różnych obowiązków pracowników socjalnych, gdzie, z jednej strony, zobowiązani są czynić starania wspierające rodzinę w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb, innym razem kierują się dobrem niektórych jej członków, w szczególności matki z dzieckiem, bądź samego dziecka, które to dobro zostaje zagrożone w przypadku rodziny dysfunkcyjnej pozostającej pod opieką ośrodka pomocy społecznej38. Na samą możliwość przechowywania tych danych wskazuje delegacja ustawowa w art. 23 OchrDanOsobU, która przewiduje możliwość gromadzenia danych, jak się wydaje, nie tylko dla celów statystycznych czy rozliczeniowych, lecz dla lepszej, a przede wszystkim trwałej identyfikacji osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Jednak możliwość, a przede wszystkim zakres wielokrotnego przetwarzania danych w różnych celach, nie został w OchrDanOsobU wyraźnie przesądzony, a tym bardziej nie zostały wskazane warunki takiego przetwarzania. W przypadkach działania na wniosek zasadna jest np. teza WSA we Wrocławiu39, w myśl której dokonywane przez organy czynności w zakresie wydawania decyzji dotyczących przyznania świadczeń nie mogą naruszać życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz możliwości decydowania o swoim życiu osobistym, bowiem osoba decydująca się na korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej zobligowana jest w zakresie określonym ustawą ograniczyć swoje prawa wymienione w art. 47 Konstytucji RP. Nie rozwiązuje ona natomiast wątpliwości dalszego przetwarzania danych podanych uprzednio dobrowolnie w sytuacji działania organu z urzędu. Wątpliwości tych nie rozwiązuje również klauzula dopuszczająca odstąpienie od obowiązku zachowania tajemnicy, gdy zachowanie tajemnicy działa przeciwko dobru osoby lub rodziny. Bowiem klauzula ta zwalnia z pewnego obowiązku (np. w postępowaniu przed sądem), co nie jest jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wielokrotnego przetwarzania tych samych danych. Nie należy wykluczać, że intencją ustawodawcy przy redagowaniu klauzuli zwalniającej z obowiązku zachowania tajemnicy w przypadkach, gdy jej dalsze zachowanie godziłoby w dobro rodziny lub osoby, było umożliwienie działania instytucji pomocowej z urzędu z „wykorzystaniem” dotychczasowych danych. Jednak intencja ta nie została wyartykułowana wyraźnie. I jeśli zważyć, że zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy i w konsekwencji tego ujawnienie informacji (polegające np. na przedłożeniu dokumentu lub złożeniu zeznania w toku postępowania sądowego) jest inną czynnością niż jej przetwarzanie (np. wykorzystanie dokumentów, informacji o osobie na potrzeby sporządzenia opinii lub wniosku do sądu o wgląd w sytuację rodzinną), to ponowne przetwarzanie nie zostało w OchrDanOsobU uregulowane. Nie rozwiązuje tego problemu art. 26 ust. 2 OchrDanOsobU, zważywszy choćby na wątpliwości interpretacyjne wokół samych przesłanek dalszego przetwarzania danych w innym celu, niż ten, dla którego zostały zebrane40. Osobnego jeszcze omówienia wymaga forma i zakres przetwarzania danych. Zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych określa OchrDanOsobU. Ustawę stosuje się do przetwarzania danych zarówno w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych, jak i w systemach informatycznych przez organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, jak również podmioty niepubliczne realizujące zadania publiczne, czy inne podmioty, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych. Ośrodki pomocy społecznej, inne podmioty realizujące zadania pomocy społecznej, w tym organizacje społeczne, pełnią funkcję administratora danych. Forma i zakres zabezpieczenia informacji determinowany jest sposobem przetwarzania danych (w formie papierowej, elektronicznej) oraz nieograniczonym w czasie obowiązkiem zachowania tajemnicy. W PomSpołU osobno i tylko w części uregulowana jest kwestia przetwarzania danych osobowych przy użyciu rejestru centralnego. Wspomniany już art. 23 ust. 4a PomSpołU zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego upoważniającą go do utworzenia rejestru centralnego obejmującego dane dotyczące jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a także dane dotyczące osób i rodzin, którym udzielono świadczeń pomocy społecznej, oraz form udzielonej pomocy społecznej, gromadzone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej na podstawie przepisów ustawy. Ten sam przepis przewiduje, że minister może przetwarzać te dane na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej przekazują dane do rejestru centralnego, wykorzystując oprogramowanie udostępnione przez ministra nieodpłatnie podmiotom obowiązanym do przekazywania informacji na podstawie niniejszej ustawy, zgodne z kolei z wymaganiami określonymi przez ministra. Delegacja ustawowa nie nałożyła na ministra obowiązku jego utworzenia, a jedynie wskazała na taką możliwość. W praktyce w różnych ośrodkach pomocy społecznej funkcjonują ciągle różne systemy informatyczne. Jednak wkrótce mają one zostać zintegrowane między sobą oraz z innymi systemami podlegającymi nadzorowi MPiPS w ramach systemu Emp@tia41.
Prawo odmowy zeznań, zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy. Sankcje za nieuprawnione ujawnienie informacji podlegających ochronie
Innym jeszcze zagadnieniem jest relacja przepisów prawa materialnego dotyczących tajemnicy zawodowej a przepisów proceduralnych w tym zakresie. W art. 261 § 2 KPC, wskazuje się na prawo odmowy zeznań m.in. wtedy, gdyby zeznanie miało być połączone z pogwałceniem istotnej tajemnicy zawodowej. Jak wskazuje się w doktrynie42, obowiązek zachowania tajemnicy obciąża samego przedstawiciela danego zawodu. Złożone przez niego w toku procesu zeznanie nie jest obarczone wadą procesową. Zatem to na nim spoczywa ciężar podjęcia decyzji, czy zeznanie byłoby połączone z pogwałceniem istotnej tajemnicy zawodowej. Tym większa spoczywa na pracownikach socjalnych odpowiedzialność, kiedy z jednej strony, powinni ważyć obowiązek zachowania tajemnicy z uwagi na zaufanie, jakim obdarzyli ich świadczeniobiorcy, z drugiej mieć na uwadze dobro osoby lub rodziny. Prawo odmowy składania zeznań służy osobom zobowiązanym do zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu również w procesie karnym. Artykuł 180 § 1 KPK przewiduje, że m.in. osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu mogą odmówić zeznań co do okoliczności, na które rozciąga się ten obowiązek, chyba że sąd lub prokurator zwolni te osoby od obowiązku zachowania tajemnicy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jeszcze inaczej prawo odmowy składania zeznań reguluje KPA, ograniczając je jedynie do prawa odmowy odpowiedzi na konkretne pytania i wskazując, że świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej (art. 83 § 2 KPA). Kontynuując wątek proceduralny, PomSpołU nie wskazuje natomiast, w jakim trybie rozpatruje się uchybienia obowiązkowi zachowania tajemnicy. WSA w Warszawie wyrokiem z 10.3.2011 r.43 wskazał, że uchybienie jakimkolwiek obowiązkom wynikającym z art. 119 ust. 1 PomSpołU może stanowić zarzut w trybie art. 227 KPA, tj. może stać się źródłem skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten traktowany jest jako środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy44. Wydaje się, że ograniczenie przez NSA prawa do skargi do kategorii spraw niepoddających się kontroli w innym trybie jest pewnym uogólnieniem dla wskazania charakteru tych spraw w postępowaniu administracyjnym. Jeśli przyjąć, że przedmiotem skargi może być jednak dowolna sprawa dotycząca funkcjonowania organu lub instytucji zobowiązanej do przyjmowania skargi45, to również sprawa, która jednocześnie może stanowić podstawę rozstrzygnięć w postępowaniu sądowym, np. w sprawie o naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, czy w sprawach karnych prowadzonych na podstawie OchrDanOsobU, bądź cywilnych o naruszenie dóbr osobistych. Sama PomSpołU nie określa żadnych szczególnych konsekwencji naruszenia powyższej tajemnicy46. Nie przewiduje sankcji z tytułu nienależytego wypełniania obowiązku zachowania tajemnicy, jak i nieuprawnionego ujawnienia informacji podlegających ochronie. Sankcje takie wynikać będą przede wszystkim z przepisów OchrDanOsobU, która w dużej mierze zależy od sposobu przetwarzania danych przez instytucje pomocy społecznej, czyli od tego, czy dane są przetwarzane w zbiorze, czy są przetwarzane w systemie informatycznym, czy metodą tradycyjną47. W ramach stosunku pracy pracownicy socjalni podlegają również przepisom KP i przepisom szczególnym regulującym ich status zawodowy, jak PracSamU. Zatrudnieni w ramach umów cywilnoprawnych mogą ponosić umowną odpowiedzialność z tytułu łączącego ich stosunku cywilnoprawnego. Dalej, naruszenie tajemnicy, które będzie wyczerpywać dyspozycje przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących dóbr osobistych, skutkować może również odpowiedzialnością z tytułu naruszenia tych dóbr. Nie należy też zapominać, że OchrDanOsobU przewiduje odpowiedzialność karną. PomSpołU nie przewiduje również szczególnego trybu kontroli zachowania tajemnicy i podmiotu uprawnionego do kontroli przestrzegania obowiązku zachowania tajemnicy. Jak wspomniano, pracownicy socjalni nie posiadają wyodrębnionych organów samorządu zawodowego, które czuwają m.in. nad kwestiami etyki zawodowej. Kontrolę przestrzegania tajemnicy w przypadku pracowników socjalnych sprawują odpowiednio pracodawcy i inne podmioty zatrudniające pracowników socjalnych. Z kolei OchrDanOsobU reguluje kontrolę zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych.
Podsumowanie
PomSpołU nie reguluje w sposób wyczerpujący tajemnicy pracownika socjalnego, a jej stosowanie napotyka na sygnalizowane wcześniej problemy. Wiążą się one, z jednej strony, z konfliktem pomiędzy sferą prywatną i publiczną, z drugiej – z niespójną regulacją PomSpołU. Zakres art. 119 ust. 1 pkt 5 PomSpołU jest równie szeroki, co nieprecyzyjny. Wątpliwości budzi przetwarzanie danych z udziałem innych podmiotów, w szczególności organizacji pozarządowych. Można również wskazać na pytania natury aksjologicznej. Na ile dopuszczalne jest przetwarzanie danych dla innych celów, niż te dla których były one gromadzone, czy kwestia ta nie powinna zostać wyraźnie uregulowana w ustawie. Dalej, jak pogodzić możliwość szybkiego pozyskiwania informacji przez pracowników socjalnych od innych podmiotów i instytucji bez wiedzy i kontroli zainteresowanego nad obiegiem tych informacji z jego prawami strony wynikającymi z KPA, w szczególności opartymi na zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8), czy zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9). Wreszcie nie do pogodzenia w praktyce wydaje się konflikt pomiędzy zbudowaną sferą zaufania do pracownika socjalnego a jego obowiązkiem ważenia „z urzędu” dobra osoby lub rodziny, czy wręcz obowiązkiem denuncjacyjnym. Wymóg zachowania tajemnicy powinien być uwzględniony w reformie systemu pomocy społecznej. Założenia do projektu zmiany PomSpołU przewidują, z jednej strony, oddzielnie funkcji administracyjnych od wykonywania pracy socjalnej oraz świadczenia usług socjalnych, z drugiej wprowadzenie na szerszą skalę do systemu pomocy społecznej niepublicznych podmiotów, wykonujących na zlecenie usługi socjalne na obszarze gminy, stosowanie nowych form kontraktu socjalnego, ukierunkowanych na rodzinę oraz lokalną grupę społeczną, zmotywowaną na zmianę (tzw. sąsiedzkie usługi opiekuńcze), co zwiększy formalnie zakres podmiotów związanych z udzieleniem pomocy społecznej. Organizacje społeczne wykonują szereg zadań z zakresu pomocy społecznej już obecnie na podstawie art. 25 PomSpołU i ich dostęp do danych objętych tajemnicą budzi wątpliwości. Ustawodawca powinien precyzyjniej odnieść się do obowiązku zachowania tajemnicy, zwłaszcza w relacjach z innymi podmiotami wykonującymi czynności zlecone. Planuje się również wprowadzenie usług elektronicznych w systemach informatycznych pomocy społecznej, stosowanie elektronicznych formularzy wywiadów środowiskowych, powołanie Centralnej Bazy Beneficjenta integrującej bazy danych lokalnych na poziomie gminy, powiatu, regionalnym i centralnym, jak również z innymi bazami – PESEL, AC Syriusz (dla PUP), PUE-ZUS (dane on-line na kontach), EKSMoON (monitoring orzekania o niepełnosprawności). Zgodnie z założeniami planu cyfryzacji państwa, konieczne jest przystosowanie systemów informatycznych w pomocy społecznej do wprowadzenia usług elektronicznych, mających na celu ułatwienie realizacji zadań, które ze względu na specyfikę (przeprowadzanie rodzinnego wywiadu środowiskowego) i konieczność sięgania po informacje z innych instytucji są czaso- i pracochłonne48. Usługi te nie pozostaną bez wpływu na warunki dochowywania tajemnicy przy wykonywaniu czynności zawodowych przez pracownika socjalnego. Wreszcie nie należy zapominać o dążeniach pracowników socjalnych do powołania własnego samorządu i uznaniu zawodu pracownika socjalnego jako zawodu zaufania publicznego49. Summary: Duty of confidentiality of social workers Personal data protection constitutes an inexhaustible subject for legal analysis. The personal data protection regulation is aimed at maintaining a broadly conceived respect for human dignity, which constitute a source of human rights and liberties, including the right to privacy. The provisions of the Social Welfare Act of 12 March 2004 refer to privacy, though they are not characterized by cohesion. They do not exhaustively regulate the duty of confidentiality of social workers and their application in practice is sometimes problematic. Some of the problems require legislator’s intervention. Seeking information by social workers should be aimed primarily at attaining the fundamental objective of the act, that is to make people and families overcome difficult situations in their lives by offering them assistance that is adequate to their personal, family, income and property situation. In turn, the work on the reform of the social welfare system should take into account the dangers arising for the right to privacy from the development of new data processing technologies and the fact that ever new institutions, including private entities, have access to those data.
  1. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej jako: PomSpołU.

  2. G. Szpor, Uwarunkowania skuteczności regulacji ochrony danych osobowych [w:] Ochrona danych osobowych. Skuteczność regulacji, pod red. G. Szpor, Warszawa 2009, s. 30; I. Lipowicz, Konstytucyjne podstawy ochrony danych osobowych [w:] Ochrona danych osobowych z perspektywy dziesięciolecia, pod red. P. Fajgielskiego, Lublin 2008, s. 45–49.

  3. A. Mednis, Prawo do prywatności a interes publiczny, Warszawa 2006, s. 261.

  4. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.; dalej jako: OchrDanOsobU.

  5. Krytycznie na temat znaczenia przepisu art. 1 ust. 2 OchrDanOsobU zob. J. Barta [w:] J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2011, Lex Omega, komentarz do art. 1.

  6. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, Lex Omega 2009, komentarz do art. 100.

  7. M. Rymsza, Pracownicy socjalni i praca socjalna w Polsce [w:] Pracownicy socjalni i praca socjalna w Polsce. Między służbą a urzędem, pod red. M. Rymszy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 12.

  8. Ibidem, s. 13.

  9. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 135; dalej jako: RodzZastU.

  10. Ibidem, s. 97.

  11. Zob. art. 304 § 2 KPK, art. 572 KPC, art. 12 ustawy z 29.7.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej jako: PrzemDomU.

  12. I. Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 119.

  13. I. Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 3.

  14. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.: dalej jako: PracSamU.

  15. Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.

  16. Zob. na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy wyrok NSA z 12.5.2000 r. (II SA 2734/99, Legalis), w którym NSA przyjął, że art. 43 ust. 3 ustawy z 19.11.1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1990 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadza pracownik socjalny. Z przepisu tego wynika bezpośrednio wniosek, że wywiad środowiskowy o osobie może przeprowadzić wyłącznie pracownik socjalny, brak jest natomiast podstaw, by osobą towarzyszącą pracownikowi socjalnemu była inna osoba, np. psycholog.

  17. W literaturze wskazuje się, że pojęciem jednostek organizacyjnych można ująć wszelkie podmioty niebędące osobami fizycznymi, w szczególności placówki oświatowe, placówki ochrony zdrowia, zakłady karne I. Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 105.

  18. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 674, ze zm.

  19. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.

  20. T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.

  21. T. jedn.: z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm. Zob. wyrok NSA z 2.3.2001 r., II SA 401/00, „Wokanda” Nr 9/2001, s. 33.

  22. Wyrok NSA z 21.11.2002 r., II SA 1682/01, Lex nr 148965.

  23. Por. projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw, wersja sierpień 2014 r., dostępny na: http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/projekt-zalozen-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-pomocy-spolecznej-oraz-niektorych-innych-ustaw-/ wariant I s. 33, wariant II – s. 26: „W celu umożliwienia weryfikacji składanych oświadczeń majątkowych przez osoby ubiegające się i korzystające z pomocy społecznej planuje się zmianę art. 105 prawa bankowego w celu umożliwienia wójtom, burmistrzom, prezydentom miast lub starostom powiatów występowanie do banków o udzielenie informacji stanowiących tajemnicą bankową, a dotyczących zgromadzonych w banku środków pieniężnych przez osoby ubiegające się i pobierające świadczenia z pomocy społecznej”.

  24. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 150.

  25. I. Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 100.

  26. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1118; dalej jako: PożPubWolontU.

  27. Por. wyrok NSA z 13.12.2011 r., I OSK 521/11, Legalis i przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo; wyrok NSA z 28.8.2009 r., I OSK 1245/08, Legalis. Przy czym w przypadku podmiotów przetwarzających dane osobowe z powołaniem na art. 23 ust. 1 pkt 2 OchrDanOsobU należy wskazać na podstawę prawną, która daje uprawnienie do przetwarzania danych osobowych określonej osoby, nawet bez jej zgody, wyrok WSA w Warszawie z 6.5.2008 r., II SA/Wa 60/08, Legalis.

  28. Zob np. wyrok NSA z 2.3.2001 r., II SA 401/00, „Wokanda” Nr 9/2001, poz. 33. Ośrodek pomocy społecznej przyznający świadczenia warunkowane stanem zdrowia wnioskodawcy ma prawo zbierać (przetwarzać) informacje dotyczące jego zdrowia.

  29. Wyrok NSA z 27.2.2008 r., I OSK 297/07, Legalis.

  30. Wyrok WSA w Warszawie z 28.9.2006 r., II SA/Wa 702/06, Legalis.

  31. Ibidem.

  32. Wyrok NSA z 27.2.2008 r., zob. przyp. 30.

  33. Wyrok NSA z 15.12.2010 r., I OSK 242/10, Legalis.

  34. I. Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 100.

  35. Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw dostępny na: http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/.

  36. Pismo z 4.10.2013 r. Pełny tekst dostępny na: http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/zalozenia-do-zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/.

  37. Pismo Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z 27.9.2013 r., DOLiS 033-396/13/TG/63039, dostępne na: http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/zalozenia-do-zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/.

  38. Por. np. art. 9c ust. 1 PrzemDomU.

  39. Wyrok WSA we Wrocławiu z 17.9.2009 r., IV SA/Wr 227/09, Legalis.

  40. Zob. J. Barta [w:] op. cit., komentarz do art. 26.

  41. Szczegółowe informacje na temat postępów we wdrażaniu portalu Emp@tia znajdują się na stronach: https://empatia.mpips.gov.pl/, https://empatia.mpips.gov.pl/web/piu/lista-instytucji. Według stanu na dzień 4.8.2014 r., podłączonych zostało 1152 jednostek pomocy społecznej.

  42. J. Knoppek, Kodeks postępowania cywilnego. T. I. Komentarz, Lex/el 2013, komentarz do art. 261.

  43. I SA/Wa 2416/10, Legalis.

  44. Wyrok NSA w Warszawie z 1.12.1998 r., III SA 1636/97, Legalis, przywołany również przez M. Jaśkowską [w:] M. Jaśkowska, M. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el 2013, komentarz do art. 227.

  45. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, komentarz do art. 227 KPA.

  46. A. Mednis, op. cit., s. 173.

  47. Ibidem, s. 173.

  48. Uzasadnienie do projektu założeń do nowelizacji ustawy o pomocy społecznej s. 5–6, dostępne na: http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/projekt-zalozen-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-pomocy-spolecznej-oraz-niektorych-innych-ustaw-/#akapit4.

  49. Zob. http://szukaj.ngo.pl/wiadomosci/?q=projekt+ustawy+.