Tajemnica celna

Monitor Prawniczy | 17/2014
Moduł: prawo podatkowe, prawo karne, postępowanie cywilne, prawo pracy
Jolanta Kowalczyk-Wodzińska

Wstęp

W ramach projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, realizowanego na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju1 , dokonano m.in. kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do zasady jawności i jej ograniczeń2 . Jest to materiał wyjściowy dla dalszych prac mających na celu uproszczenie regulacji i zapewnienie spójności przepisów oraz właściwej kontroli przestrzegania tajemnic3 . Równocześnie publikacja zgromadzonych w pierwszej fazie badań informacji może już obecnie ułatwić stosowanie i przestrzeganie prawa, m.in. zmniejszając niepewność w zakresie korzystania z informatycznych nośników danych i komunikacji elektronicznej. Może też wspomóc weryfikację formułowanych w badaniach uwag de lege lata i postulatów de lege ferenda. Dlatego w kolejnych numerach „Monitora Prawniczego” prezentować będziemy kilkadziesiąt tajemnic prawnie chronionych, rozpoczynając od tajemnic poszczególnych zawodów prawniczych.


 

Kierownik Projektu

dr hab. Grażyna Szpor, prof. UKSW

--------------------------

1 Projekt nr O ROB 0075 002 realizuje konsorcjum Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytet Wrocławski, Naukowe Centrum Prawno-Informatyczne i Wydawnictwo C.H.Beck. Strona internetowa Projektu: www.mrj.uksw.edu.pl

2 Zadanie 1.03. „Analiza polskiej regulacji ograniczeń jawności oraz powiązanych z nimi aktów prawa europejskiego i międzynarodowego”.

3 Prace te koordynowane są m.in. przez profesorów: Z. Cieślaka, J. Gołaczyńskiego, M. Jaśkowską, Z. Kmieciaka, J. Majewskiego, C. Martysza i C. Mika. Ponadto, koordynatorami zadań są: red. P. Grabarczyk, dr inż. A. Gryszczyńska, dr inż. M. Kiedrowicz, dr Sylwia Kotecka i dr A. Piskorz-Ryń.


Metodologia

Ustalenie zakresu poszczególnych tajemnic jest istotne nie tylko dla urzeczywistnienia wolności informacyjnej, ale również przy gwarantowaniu prawa dostępu do informacji publicznej, dlatego też celem zadania 1.03 było wykonanie kompleksowego przeglądu przepisów prawnych odnoszących się do ograniczeń jawności. Badaniem objęto akty prawne konstytuujące tajemnice oraz regulację prawną ograniczeń jawności, które nie mieszczą się w pojęciu tajemnic ustawowo chronionych. Dla usystematyzowania i zestandaryzowania danych na temat poszczególnych ograniczeń jawności opracowany został kwestionariusz badawczy, zgodnie z którym dla każdej z tajemnic opracowanie obejmuje określenie istotnych dla realizacji celu projektu cech, w tym m.in. podstawy prawnej, sposobu wprowadzania niedostępności informacji, wartości chronionych tajemnicą, zakresu przedmiotowego tajemnicy, okresu ochronnego, podmiotu chronionego w wyniku działania tajemnicy i jego uprawnień, podmiotu zobowiązanego do zachowania tajemnicy, podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych, zakresu związania tajemnicą, kryteriów dostępu do informacji objętych tajemnicą, podmiotów sprawujących kontrolę nad zachowaniem tajemnicy, techniki przetwarzania oraz udostępniania informacji objętych tajemnicą czy sankcji za nieuprawnione ujawnienie informacji podlegających ochronie. Badanie obejmuje również określenie relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi tajemnicami oraz zbadanie problemów związanych z nakładaniem się reżimów ochronnych.

Wyniki analiz posłużą jako materiał wyjściowy w szczególności do opracowania klasyfikacji publicznoprawnych ograniczeń jawności i problemów stosowania prawa, a także do opracowania modelu regulacji jawności i jej ograniczeń w Polsce i zasad, które powinny być stosowane przy tworzeniu aktów prawnych, w tym do opracowania słownika (leksykonu) tajemnic, ułatwiającego stosowanie prawa.


 

dr inż. Agnieszka Gryszczyńska

Koordynator zadania 1.03

 

 

Tajemnica celna jest jedną z tajemnic prawnie chronionych, która została uregulowana w ustawie z 27.8.2009 r. o służbie celnej2. Wprowadzenie odrębnej regulacji dotyczącej tajemnicy celnej jest związane ze specyfiką charakteru zadań nałożonych na organy Służby Celnej. Generalnie tajemnicą celną objęte są wszelkie informacje, znajdujące się w posiadaniu organu Służby Celnej, które na mocy przepisów odrębnych podlegają ochronie. W niniejszym artykule dokonano analizy regulacji prawnych stanowiących podstawę obowiązku zachowania tajemnicy celnej poprzez określenie wartości i katalogu informacji chronionych tajemnicą, okresu obowiązywania tajemnicy, jak również zakresu podmiotowego tajemnicy, tj. podmiotu zobowiązanego do zachowania tajemnicy oraz podmiotu chronionego w wyniku obowiązywania tajemnicy i jego uprawnień w zakresie dysponowania przedmiotem ochrony. Ponadto, określono katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji objętych tajemnicą, techniki przetwarzania informacji objętych tajemnicą, a także sankcje za nieuprawnione ujawnienie informacji objętych tajemnicą oraz relacje z innymi tajemnicami. Analiza regulacji w zakresie tajemnicy celnej wskazuje, że generalnie jest ona odpowiednikiem tajemnicy skarbowej, z uwagi na odesłanie w sprawach nieuregulowanych do konkretnych przepisów ustawy z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa3 dotyczących tajemnicy skarbowej, jak również podobne brzmienie niektórych przepisów o tajemnicy celnej do przepisów o tajemnicy skarbowej. Artykuł przedstawia znaczenie regulacji dotyczącej ograniczenia jawności informacji objętych tajemnicą celną.

Wprowadzenie

Działalność administracji publicznej opiera się na pozyskiwaniu, gromadzeniu i przetwarzaniu informacji niezbędnych w realizacji szeregu zadań nałożonych na poszczególne jednostki administracji. Zakres działania administracji celnej oraz zadań nałożonych na nią określa SłużbaCelnaU. Zgodnie z art. 2 SłużbaCelnaU, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zakres działań organów Służby Celnej wymaga gromadzenia wielu informacji, które pozwolą m.in. zapewnić skuteczność kontroli Służby Celnej i niezakłócony przepływ danych w celu usprawnienia odpraw celnych, zmniejszą obciążenia administracyjne, a także pomogą w walce z nadużyciami finansowymi, przestępczością zorganizowaną i terroryzmem, czy też w zabezpieczaniu interesów fiskalnych Państwa4. Należy jednak zauważyć, że możliwość pozyskiwania i przetwarzania różnego rodzaju informacji przez organy administracji publicznej, w tym przypadku Służbę Celną, wymaga wprowadzenia przepisów w zakresie określenia zasad jawności i jej ograniczeń dotyczących uzyskanych i gromadzonych informacji w związku z koniecznością, z jednej strony, zagwarantowania prawa dostępu do informacji publicznej, a z drugiej zachowania sfery prywatności jednostki (podatnika), podlegającej w państwie prawnym konstytucyjnej ochronie5. W tym celu ustawodawca w art. 8 SłużbaCelnaU zdecydował się uregulować zagadnienie tajemnicy celnej.

Zakres przedmiotowy tajemnicy celnej – podstawa prawna, wartości chronione tajemnicą oraz katalog informacji objętych tajemnicą celną
Tajemnica celna jest jedną z tajemnic prawnie chronionych, która została uregulowana w SłużbaCelnaU. Zakres przedmiotowy tajemnicy celnej, tj. określenie katalogu informacji objętych omawianą tajemnicą, zawiera art. 8 ust. 1 SłużbaCelnaU. Ustawodawca w ww. przepisie wskazał, że informacja uzyskana w sposób określony w art. 5–7 SłużbaCelnaU, która na mocy przepisów odrębnych podlega ochronie, jest tajemnicą celną, z zastrzeżeniem ust. 8 SłużbaCelnaU. Jak słusznie zauważa E. Piechota-Oloś6, tak przedstawiona regulacja poprzez odwołanie do przepisów art. 5–7 SłużbaCelnaU może budzić uzasadnione wątpliwości w poprawnym skatalogowaniu zakresu przedmiotowego informacji objętych tajemnicą celną. Przed odniesieniem się wprost do regulacji przepisów art. 5–7 SłużbaCelnaU należy podkreślić, że nie każda informacja uzyskana w sposób określony w ww. przepisach będzie objęta tajemnicą celną. Ustawodawca bowiem w art. 8 ust. 1 SłużbaCelnaU zawarł główny warunek stanowiący, że tajemnicą celną objęte będą tylko te informacje, które są ochronione na podstawie odrębnych przepisów. Z treści przepisów art. 5–7 SłużbaCelnaU wynika, że tajemnicą celną objęte są następujące informacje: 1) złożone na żądanie organu Służby Celnej przez osobę posiadającą informacje mające znaczenie dla wykonywania zadań Służby Celnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 SłużbaCelnaU, a w szczególności przez osobę, która podlega kontroli. W omawianym przypadku pisemne wystąpienie o dostarczenie dokumentów, informacji oraz o udzielenie pomocy powinno w szczególności zawierać oznaczenie treści żądania i uzasadnienie tego wystąpienia (art. 5 ust. 2 SłużbaCelnaU). Jednocześnie, zgodnie z art. 6 SłużbaCelnaU, powyższy obowiązek dostarczenia dokumentów i informacji dotyczy również dokumentów elektronicznych, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne7; 2) zawierające dane osobowe, które mogą zbierać i wykorzystywać organy Służby Celnej (w związku z prowadzonymi postępowaniami celnymi, podatkowymi, audytowymi, administracyjnymi, postępowaniami w sprawach o wykroczenia lub przestępstwa, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 SłużbaCelnaU, postępowaniami w sprawach o wykroczenia skarbowe lub przestępstwa skarbowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 SłużbaCelnaU, a także w celu wykonywania kontroli, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 7 SłużbaCelnaU (realizowanych przez te organy) oraz przetwarzać je w rozumieniu przepisów ustawy z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych8, także bez wiedzy i zgody osoby, której dane dotyczą. Jednocześnie w art. 7 ust. 1 zd. 2 SłużbaCelnaU zastrzeżono, że dane, o których mowa w art. 27 ust. 1 OchrDanychU9, mogą być zbierane i przetwarzane przez organy Służby Celnej wyłącznie, gdy jest to niezbędne ze względu na zakres lub charakter prowadzonego postępowania lub przeprowadzanych czynności, z zastrzeżeniem ust. 210. Administrator danych jest obowiązany udostępnić dane na podstawie imiennego upoważnienia organu Służby Celnej, okazanego wraz z legitymacją służbową przez funkcjonariusza celnego lub członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego w jednostce organizacyjnej Służby Celnej. Fakt udostępnienia tych danych podlega ochronie zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych11; 3) gromadzone w rejestrach organów władzy publicznej12 oraz rejestrach publicznych, o których mowa w art. 3 pkt 5 InformPodPublU. Podmioty prowadzące ww. rejestry mogą w drodze decyzji administracyjnej wyrazić zgodę na udostępnianie za pomocą urządzeń telekomunikacyjnych informacji zgromadzonych w rejestrach organom Służby Celnej, bez konieczności składania pisemnych wniosków, jeżeli jest to uzasadnione rodzajem lub zakresem wykonywanych zadań albo prowadzonej działalności oraz jeżeli organy Służby Celnej posiadają urządzenie umożliwiające odnotowanie w systemie kto, kiedy, w jakim celu oraz jakie dane lub informacje uzyskał oraz zabezpieczenia techniczne i organizacyjne uniemożliwiające wykorzystanie danych lub informacji niezgodnie z celem ich uzyskania (art. 7 ust. 4 SłużbaCelnaU). Jednocześnie w art. 7 ust. 5 SłużbaCelnaU wskazano, że powyższe uprawnienie udostępnienia informacji z ww. rejestrów nie dotyczy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzanych przez nie funduszy; 4) gromadzone w systemach teleinformatycznych przez organy podatkowe, organy kontroli skarbowej oraz organy Straży Granicznej, które to organy umożliwiają dostęp do gromadzonych przez siebie informacji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub oprogramowania interfejsowego, o którym mowa w art. 3 pkt 11 InformPodPublU (art. 7 ust. 6 SłużbaCelnaU). Ponadto, w zakresie udostępniania informacji w sposób określony w art. 7 ust. 6 SłużbaCelnaU ustawodawca, pomimo że udostępnienie odbywa się pomiędzy dwoma jednostkami administracji publicznej, wprowadził dodatkowy warunek. Należy podkreślić, że udostępnienie informacji gromadzonych w systemach teleinformatycznych następuje na wniosek organu Służby Celnej, w którym niezbędne jest wskazanie związku udostępnianych informacji z realizacją poszczególnych zadań ustawowych. Jednocześnie dodatkowy warunek obejmuje wydanie przez organ udostępniający informacje decyzji administracyjnej, w której stwierdza, że informacje te są niezbędne do realizacji zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 SłużbaCelnaU oraz że organy Służby Celnej spełniają wymogi określone w art. 7 ust. 4 SłużbaCelnaU, tj. dotyczące urządzeń umożliwiających odnotowanie w systemie oraz zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych. Ponadto, w ww. decyzji określany jest również sposób udostępnienia informacji, w tym dane dotyczące systemu, z którego informacje będą udostępniane, zakresu informacji udostępnianych w związku z realizacją poszczególnych zadań ustawowych, osób uprawnionych i zakresu informacji, które te osoby mogą uzyskiwać oraz zakresu danych określających cel dostępu do informacji. Zgodnie z art. 7 ust. 10 SłużbaCelnaU, w sytuacji, gdy w ramach sprawowanej kontroli organ udostępniający informacje uzna, że dostęp do informacji jest realizowany niezgodnie z warunkami określonymi w wydanej decyzji, może wstrzymać ich udostępnianie i zażądać szczegółowych wyjaśnień od organu Służby Celnej, który wystąpił o ich udostępnienie. Jeżeli organ udostępniający informacje uzna wyjaśnienia za niewystarczające, może w drodze decyzji administracyjnej odmówić ich udostępnienia. Analizując zakres przedmiotowy tajemnicy celnej należy przywołać również treść art. 8 ust. 6 SłużbaCelnaU, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w art. 8 ust. 1–5 SłużbaCelnaU przepisy art. 294 § 3, art. 295, 296–297a oraz 299–299b i 301 OrdPodU stosuje się odpowiednio. W świetle ww. przepisów OrdPodU, tajemnicą celną objęte będą również informacje pochodzące z instytucji finansowych, tj. z banku lub innej instytucji finansowej, a także uzyskane z banku lub innej instytucji finansowej mającej siedzibę na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 295 OrdPodU, dostęp do ww. informacji, w toku postępowania, przysługuje funkcjonariuszowi celnemu lub pracownikowi załatwiającemu sprawę, ich bezpośrednim przełożonym, naczelnikowi urzędu skarbowego oraz naczelnikowi urzędu celnego. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawodawca w art. 296 OrdPodU prowadził, w zakresie informacji pochodzących z banków lub spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (z wyłączeniem informacji, o których mowa w art. 82 § 2 OrdPodU13) oraz z innych instytucji finansowych, informacji określonych w art. 305b OrdPodU – uzyskanych od państw członkowskich Unii Europejskiej, pochodzących z banków oraz innych instytucji finansowych, informacji uzyskanych w postępowaniu w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II, obowiązek przechowywania ich w pomieszczeniach zabezpieczonych zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych14. Specyfiką poszczególnych tajemnic prawnie chronionych jest ochrona określonych dóbr i wartości. Z analizy powyższych przepisów art. 5–7 SłużbaCelnaU, jak również przepisów OrdPodU, do których odsyła art. 8 ust. 6 SłużbaCelnaU wynika, że wartością chronioną tajemnicą celną są wszelkie informacje, jakie znajdują się w posiadaniu organu Służby Celnej odnośnie danego podmiotu/osoby fizycznej. Należałoby się zastanowić, czy dodatkową wartością, objętą tajemnicą celną, nie są również dane, rozumiane jako zakodowany zapis informacji. Biorąc pod uwagę jednak brak rozróżnienia ze strony ustawodawcy pomiędzy informacjami i danymi oraz posługiwanie się tymi pojęciami zamiennie przyjąć należy, że wartością chronioną tajemnicą celną są informacje w szerokim tego słowa znaczeniu15. Jednocześnie uwzględniając fakt, że tajemnicą celną objęte są również informacje zawierające dane osobowe, które mogą zbierać i wykorzystywać organy Służby Celnej uznać należy, że wartością chronioną omawianą tajemnicą są dane osobowe, a tym samym prywatność jednostki.
Zakres podmiotowy tajemnicy celnej
Istotą tajemnicy jest zakaz rozpowszechniania informacji nią objętych przez podmiot, który zapoznał się z nimi np. w związku z pełnioną funkcją czy też wykonywaną pracą. Oczywiście, jak zauważył słusznie P. Fajgielski16, obowiązek zachowania informacji w tajemnicy nie obejmuje jednak osób, których dotyczą informacje objęte tajemnicą. W przypadku tajemnicy celnej ustawodawca w art. 8 ust. 1 i 2 SłużbaCelnaU określił katalog podmiotów zobowiązanych do jej zachowania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 SłużbaCelnaU, tajemnica celna nie może być rozpowszechniana przez organ Służby Celnej. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 SłużbaCelnaU wskazał, że organami Służby Celnej są minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Służby Celnej, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych. Jednocześnie w art. 8 ust. 2 SłużbaCelnaU precyzyjniej określono katalog podmiotów zobowiązanych do przestrzegania tajemnicy celnej poprzez dokładne wskazanie, że zobowiązani są do tego funkcjonariusze celni oraz członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, którzy w związku z wykonywaniem obowiązków uzyskali dostęp do informacji stanowiących tajemnicę celną. Osoby wymienione w art. 8 ust. 2 SłużbaCelnaU, podobnie jak w przypadku tajemnicy skarbowej uregulowanej w OrdPodU, są obowiązane do złożenia na piśmie przyrzeczenia następującej treści: „Przyrzekam, że będę przestrzegał tajemnicy celnej. Oświadczam, że są mi znane przepisy o odpowiedzialności karnej za ujawnienie tej tajemnicy”. Analizując ww. katalog podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy celnej należałoby wspomnieć o treści art. 23 ust. 1 SłużbaCelnaU, w którym wskazano, że w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej mogą pełnić służbę funkcjonariusze, być zatrudnieni członkowie korpusu służby cywilnej17 oraz pracownicy, do których stosuje się przepisy ustawy z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych18. W świetle powyższego kręgu osób, które mogą być zatrudnione w Służbie Celnej, zdaniem E. Piechoty-Oloś19, katalog podmiotów zobowiązanych do przestrzegania tajemnicy celnej jest zbyt wąski. Biorąc jednak pod uwagę główny warunek stanowiący, że tajemnicą celną objęte będą tylko te informacje, które są chronione na podstawie odrębnych przepisów, należy stwierdzić, iż zapewniona jest stosowna ochrona w tym zakresie. Jednocześnie odnosząc się do przepisów prawnych działu VII OrdPodU, zgodnie z którymi obowiązek zachowania tajemnicy skarbowej dotyczy również osób odbywających staż, praktykę zawodową lub studencką, wydaje się, że w przypadku tajemnicy celnej również zasadne byłoby przyjęcie analogicznej regulacji. Jak zauważa jednak E. Piechota-Oloś20, domknięcie nieszczelnego kręgu podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy celnej zawiera art. 8 ust. 4 SłużbaCelnaU. Ustawodawca w ww. przepisie zobowiązał do przestrzegania tajemnicy celnej również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą celną, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa. Omawiany przepis odpowiada brzmieniu art. 294 § 4 OrdPodU. Przechodząc do kwestii okresu obowiązywania tajemnicy celnej, należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji art. 294 § 3 OrdPodU, do której odsyła nas art. 8 ust. 6 SłużbaCelnaU. Zgodnie z treścią art. 294 § 3 OrdPodU, zachowanie tajemnicy obowiązuje również po ustaniu zatrudnienia, zakończeniu stażu lub praktyki. Taki brak ograniczenia w czasie w zakresie obowiązywania tajemnicy celnej ma stanowić gwarancję należytej ochrony wartości objętych omawianą tajemnicą. Przepisy regulujące tajemnicę celną nie wskazują wprost podmiotu, który ma być chroniony w wyniku obowiązywania omawianej tajemnicy. Biorąc pod uwagę dotychczas omówione przepisy dotyczące zakresu przedmiotowego tajemnicy celnej należy zauważyć, że ochroną tą będą objęte podmioty, o których gromadzone są informacje przez organy służby celnej w związku z wykonywaniem przez te służby zadań, przykładowo w związku z prowadzonymi postępowaniami celnymi, podatkowymi, audytowymi, administracyjnymi. W kwestii uprawnień podmiotu chronionego do dysponowania przedmiotem ochrony należy wskazać, że brak jest regulacji w tym zakresie, niemniej jednak, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 29.11.2012 r.21, instytucja tajemnicy skarbowej nie powoduje ograniczenia prawa samych zainteresowanych do swobodnego dysponowania tymi informacjami. Jednocześnie, niezależnie od woli podmiotu chronionego w zakresie zrzeczenia się ochrony czy też dopuszczenia do tajemnicy innych osób, istnieje bezwzględny obowiązek zachowania tajemnicy skarbowej i celnej przez osoby do tego zobowiązane.
Zakres związania tajemnicą celną i obowiązki podmiotu uprawnionego do uzyskania dostępu do przedmiotowej tajemnicy
W celu ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji objętych tajemnicą celną należy, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 8 pkt 6 SłużbaCelnaU, sięgnąć w tym zakresie do stosownych regulacji OrdPodU, tj. art. 297–297a oraz 299–299b. Ustawodawca dopuszcza możliwość udostępnienia informacji objętych tajemnicą skarbową (jak również tajemnicą celną z uwagi na wyżej wskazane odesłanie zawarte w SłużbaCelnaU) dosyć szerokiemu kręgowi podmiotów. Wprowadzenie przepisów określających krąg podmiotów, którym można udostępniać dane objęte tajemnicą, stanowi kolejne zabezpieczenie przez ujawnieniem tych danych22. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wszelkie wyjątki co do podmiotów, którym można udostępniać dane objęte tajemnicą, jak i zakresu, w jakim to może nastąpić, muszą być expressis verbis określone przepisami prawa23. Zgodnie z art. 297 § 1 OrdPodU, akta, w tym akta zawierające informacje wymienione w art. 182 OrdPodU24, naczelnicy urzędów skarbowych oraz naczelnicy urzędów celnych udostępniają wyłącznie:
1) ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, dyrektorowi izby skarbowej lub dyrektorowi izby celnej – w toku postępowania podatkowego, postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe lub postępowania kontrolnego prowadzonego w urzędzie skarbowym lub urzędzie celnym; 2) innym naczelnikom urzędów skarbowych lub urzędów celnych albo organom kontroli skarbowej – w związku ze wszczętym postępowaniem podatkowym, postępowaniem w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe lub kontrolą podatkową; 3) Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej – zgodnie z przepisami o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 4) sądom lub prokuratorowi – w związku z toczącym się postępowaniem; 5) Rzecznikowi Praw Obywatelskich – w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 6) Prokuratorowi Generalnemu – na wniosek właściwego prokuratora:
a) w przypadkach określonych w dziale IV KPA; b) w związku z udziałem prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym;
7) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Policji, Żandarmerii Wojskowej, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Biuru Ochrony Rządu i ich posiadającym pisemne upoważnienie funkcjonariuszom lub żołnierzom w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych; 8) Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia czynności kontrolnych, określonych w rozdziale 4 ustawy z 9.6.2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym25.
Należy podkreślić, że ww. przypadkach akta spraw są oznaczane oraz przekazywane w sposób przewidziany w art. 82 § 4 OrdPodU, tj. oznaczone klauzulą: „Tajemnica skarbowa” i przekazywane w trybie przewidzianym dla dokumentów zawierających informacje niejawne o klauzuli „zastrzeżone”. Jednocześnie, w myśl art. 297 § 4 OrdPodU, naczelnicy urzędów skarbowych oraz naczelnicy urzędów celnych udostępniają Najwyższej Izbie Kontroli, w związku z toczącym się postępowaniem kontrolnym, akta, o których mowa w art. 297 § 1 OrdPodU, po wyłączeniu z nich informacji wymienionych w art. 182, chyba że informacje takie zostały uprzednio udzielone Najwyższej Izbie Kontroli na podstawie odrębnych przepisów. Dodatkowo, w związku z badaniem sprawozdania komitetu wyborczego, informacji, o której mowa w art. 34 ust. 1, lub sprawozdania, o którym mowa w art. 38 ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych26, naczelnicy urzędów skarbowych udostępniają akta, określone w art. 297 § 1 OrdPodU Państwowej Komisji Wyborczej. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 297a OrdPodU, informacje określone w art. 305b, uzyskane od państw członkowskich Unii Europejskiej, lub akta zawierające takie informacje, są udostępniane wyłącznie organom wymienionym w art. 297, na zasadach określonych w tym przepisie, gdy toczące się przed tym organem postępowanie lub czynności wykonywane przez ten organ są związane z prawidłowym określaniem podstaw opodatkowania i wysokości zobowiązania podatkowego lub wymiarem innych należności, których dochodzenie, zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest możliwe na wniosek obcego państwa. Udostępnienie informacji objętych tajemnicą celną zawartych w aktach spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, zgodnie z art. 299 § 1 OrdPodU, może wystąpić na rzecz organów i osób wymienionych w art. 298 OrdPodU, tj.:
1) ministra właściwego do spraw finansów publicznych; 2) innych organów podatkowych; 3) organów kontroli skarbowej; 4) pracowników wywiadu skarbowego; 5) Najwyższej Izby Kontroli – w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o Najwyższej Izbie Kontroli; 6) sądu, prokuratora, a także upoważnionych pisemnie przez prokuratora funkcjonariuszy Policji lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – w związku z toczącym się postępowaniem; 7) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Policji, Żandarmerii Wojskowej, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Biura Ochrony Rządu i ich posiadającym pisemne upoważnienie funkcjonariuszom lub żołnierzom w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych; 8) Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jeżeli jest to konieczne dla skutecznego zapobieżenia przestępstwom lub ich wykrycia albo ustalenia sprawców i uzyskania dowodów; 9) biegłych powołanych w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej – w zakresie określonym przez organ podatkowy; 10) wojewody i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 11) Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa – w związku z prowadzonym postępowaniem oraz wydawaniem opinii prawnej; 12) organów nadzoru górniczego – w celu weryfikacji pomiaru ilości urobku rudy miedzi w rozumieniu przepisów ustawy z 2.3.2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin27; 13) innych organów – w przypadkach i na zasadach określonych w odrębnych ustawach oraz ratyfikowanych umowach międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska.
Jednocześnie ustawodawca nie poprzestał na katalogu ww. podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji objętych tajemnicą skarbową (czy też tajemnicą celną poprzez stosowne odesłanie zawarte w art. 8 ust. 6 SłużbaCelnaU) wskazując, że ww. informacje (o których mowa w art. 299 § 1 OrdPodU) udostępniane są również:
1) powiatowym oraz wojewódzkim urzędom pracy; 2) jednostkom organizacyjnym Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 3) jednostkom organizacyjnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 4) ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w celu realizacji zadań określonych w przepisach o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców; 5) Szefowi Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w celu realizacji jego zadań ustawowych; 6) komornikom sądowym w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym lub zabezpieczającym28; 7) wójtom, burmistrzom, prezydentom miast lub marszałkom województw w zakresie prowadzonych postępowań o przyznanie świadczeń rodzinnych lub świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów; 8) ośrodkom pomocy społecznej i powiatowym centrom pomocy rodzinie w zakresie prowadzonych postępowań o świadczenia z pomocy społecznej; 9) służbom statystyki publicznej w zakresie wynikającym z programu badań statystycznych; 10) instytucjom zajmującym się obsługą środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub środków niepodlegających zwrotowi, pochodzących z innych źródeł zagranicznych; 11) organizacjom pożytku publicznego – w zakresie i na zasadach określonych w ustawach podatkowych.
Ponadto, zgodnie z art. 299 § 4 OrdPodU, informacje o numerach rachunków bankowych posiadanych przez podatników mogą być udostępniane:
1) Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych i Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 2) organom egzekucyjnym w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym; 3) wójtom, burmistrzom, prezydentom miast lub marszałkom województw w zakresie prowadzonych postępowań o przyznanie świadczeń rodzinnych lub świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów.
Wprowadzone przez ustawodawcę zróżnicowanie dostępu do akt zawierających tajemnicę bankową przez podmioty wymienione w art. 297 OrdPodU oraz odrębne uregulowanie dostępu do akt niezawierających informacji pochodzących z banku w art. 298 OrdPodU stanowi przejaw szczególnej ochrony tajemnicy bankowej29. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca w art. 297 OrdPodU dopuścił możliwość udostępniania akt zawierających informacje objęte tajemnicą bankową dalszym podmiotom, z których większość nie została wymieniona w przepisach PrBank jako podmioty, które mogą żądać od banków przekazania im informacji chronionych tajemnicą bankową30. Organy skarbowe/organy Służby Celnej na podstawie art. 297 OrdPodU mogą udostępniać określonym podmiotom informacje uzyskane z banku, bez potrzeby jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony podmiotów, żądających tych informacji31. Jedyną przesłanką udostępnienia jest związek z toczącym się postępowaniem bądź realizacją zadań nałożonych ustawami szczególnymi na podmioty wnioskujące o informacje chronione tajemnicą skarbową, zawierające jednocześnie informacje objęte tajemnicą bankową. Analizując krąg podmiotów wymienionych w art. 297–297a oraz 299 OrdPodU, upoważnionych do uzyskania dostępu do informacji objętych tajemnicą skarbową (celną), należy zauważyć, że obowiązująca regulacja dostępu do tajemnicy skarbowej (celnej) uchybia zasadzie proporcjonalności między ochroną interesów prywatnych a ochroną interesów publicznych, wyraźnie eksponując interes fiskalny państwa32. W zakresie obowiązków i zakresu związania tajemnicą celną ww. podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych należy przywołać treść regulacji art. 8 ust. 4 SłużbaCelnaU, zgodnie z którą do przestrzegania tajemnicy celnej obowiązane są również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą celną, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa. Z powyższego wynika, że tajemnicą celną związane są wszystkie podmioty, którym udostępniono informacje chronione omawianą tajemnicą. Jednocześnie, zgodnie z przepisami OrdPodU (art. 297 § 3 i art. 299a OrdPodU), informacje przekazywane innym podmiotom powinny być oznaczone klauzulą „Tajemnica skarbowa”, przy czym brak nadania stosownej klauzuli nie powoduje, że dane zawarte w aktach przestają być chronione, a osoby mające z nimi styczność przestają być zobowiązane do zachowania tych informacji dla siebie33. W tej części należy wspomnieć również o treści art. 8 ust. 9 SłużbaCelnaU, zgodnie z którym dane uzyskane w wyniku wykonywania zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 SłużbaCelnaU, tj. wynikających z przepisów wspólnotowych regulujących statystkę dotyczącą obrotu towarowego pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej (INTRASTAT) oraz obrotu towarowego państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej z pozostałymi państwami (EXTRASTAT), mogą być udostępnione odbiorcom innym niż uprawnieni na podstawie odrębnych przepisów, o ile ich udostępnienie nie będzie stanowiło naruszenia przepisów prawa lub prawnie chronionych interesów podmiotów i osób, których informacje te dotyczą. Udostępnianie ww. danych powinno nastąpić z zachowaniem zasad wynikających z art. 38 ustawy z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej34. Za przetwarzanie ww. danych, w zakresie niezbędnym dla ich udostępnienia, mogą być pobierane opłaty, w wysokości nie niższej niż wysokość kosztów poniesionych na ich wygenerowanie i przetworzenie. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 11 SłużbaCelnaU zostało wydane stosowne rozporządzenie Ministra Finansów z 25.10.2011 r. w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat35. Jednocześnie w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji objętych tajemnicą celną należy wskazać podmiot, którego dotyczą informacje stanowiące tajemnicę, tj. samego zainteresowanego36. Zgodnie z jedną z ogólnych zasad postępowania w sprawach celnych, wyrażoną w art. 129 OrdPodU37, krąg osób uprawnionych do poznania wszystkich okoliczności odnoszących się do prowadzonego postępowania jest ograniczony wyłącznie do stron postępowania, przedstawicieli tych osób w rozumieniu Wspólnotowego Kodeksu Celnego38 oraz prawa celnego i ich pełnomocników39. Organ Służby Celnej nie może posłużyć się tajemnicą skarbową w celu ograniczenia dostępu strony do akt podatkowych, jeśli nie wykaże, że służy to ochronie prywatności innych niż strona podmiotów40. Zgodnie ze stanowiskiem WSA41, jeżeli organy podatkowe w postępowaniu dowodowym wykorzystują informacje dotyczące podatników niezwiązanych ze sprawą, mają obowiązek utrzymać w tajemnicy tylko te ich cechy, które pozwoliłyby osobom nieuprawnionym na ich identyfikację. Nie dotyczy to informacji o samych procesach zachodzących w prowadzonych przez tych podatników przedsięwzięciach gospodarczych. Zdaniem Sądu, mogą one być wykorzystywane w prowadzonym postępowaniu podatkowym, a zatem również udostępniane stronom, które mają prawo oceniać ich wiarygodność i moc dowodową.
Podmiot sprawujący kontrolę nad zachowaniem tajemnicy oraz podmiot, który może zwolnić z obowiązku zachowania tajemnicy
W regulacji dotyczącej tajemnicy celnej brak jest przepisów wskazujących podmiot, który ma sprawować kontrolę nad zachowaniem tajemnicy celnej. W zakresie analizy powyższego zagadnienia należy wspomnieć o kontroli administracji z zewnątrz, tj. przez podmioty usytuowane poza jej systemem organizacyjnym, jak również kontroli wewnątrzadministracyjnej sprawowanej w obrębie samego aparatu administracyjnego. W zakresie pierwszej formy kontroli będziemy mieli do czynienia przykładowo z kontrolą sprawowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie zgodnego z prawem, gospodarnego i rzetelnego rozliczania środków publicznych, kontrolą sądową umożliwiającą jednostce ochronę względem działań administracji publicznej czy też kontrolą prokuratorską polegającą na sprawdzeniu zgodności z prawem działań administracji. Wymieniona natomiast kontrola wewnątrzadministracyjna jest ściśle związana z występowaniem hierarchii w administracji, tj. ogniw nadrzędnych i podporządkowanych i występuje jako element funkcji nadzorczych, kierowniczych, a także koordynacyjnych. Istnienie działów administracji rządowej powoduje wyodrębnienie kontroli resortowej (działowej), która sprawowana jest nie tylko przez ministra właściwego dla danego działu administracji, ale pojawia się także pomiędzy podmiotami usytuowanymi na niższych szczeblach struktury resortowej (działowej)42. Zasady i tryb przeprowadzania kontroli resortowej (działowej) określa ustawa z 15.7.2011 r. o kontroli w administracji rządowej43. Biorąc pod uwagę organizację administracji celnej44 należy wskazać, że zgodnie z wewnętrznymi regulaminami organizacyjnymi danego urzędu celnego/izby celnej kierownicy wewnętrznych komórek organizacyjnych zapewniają przestrzeganie przez podległych im pracowników przepisów o tajemnicy celnej. Jednocześnie funkcję koordynatora zadań nałożonych na Służbę Celną pełni Minister Finansów, wykonujący swoje zadania poprzez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, który jest zarazem Szefem Służby Celnej45. Zgodnie z § 27 ust. 2 pkt 4 zarządzenia nr 34 Ministra Finansów z 27.7.2012 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów46 Departament Kontroli Celno-Akcyzowej i Kontroli Gier Ministerstwa Finansów przeprowadza na podstawie KontAdmRzU kontrole w izbach i urzędach celnych mające na celu sprawdzenie, czy ww. jednostki działają zgodnie z przepisami prawa, w tym czy przestrzegają przepisów o zachowaniu tajemnic prawnie chronionych. W zakresie określenia podmiotów, które mogą zwolnić z tajemnicy, należy odnieść się do treści art. 299b § 1 OrdPodU, zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych może wyrazić w formie pisemnej zgodę na ujawnienie przez naczelników urzędów skarbowych, naczelników urzędów celnych, dyrektorów izb skarbowych lub dyrektorów izb celnych, na ich uzasadniony wniosek, określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę inną niż skarbowa i objętych ochroną na podstawie odrębnych ustaw, wskazując jednocześnie sposób udostępnienia i wykorzystania ujawnianych informacji. Wyrażenie powyższej zgody może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz gdy jest to konieczne dla osiągnięcia celów kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego lub jeżeli ujawnienie tych informacji urzeczywistni prawo obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach organów podatkowych i jawności życia publicznego. Z treści powyższego przepisu wynika, że zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy ma ograniczony charakter i może go dokonać jedynie minister właściwy do spraw finansów publicznych. Należy podkreślić, że przepis art. 299b OrdPodU umożliwia obronę wizerunku służb skarbowych przed nieuzasadnionymi zarzutami medialnymi, w których podatnik sam ujawnia informacje chronione tajemnicą skarbową, ale tylko w części, która służy jego interesom, bez zaprezentowania dalszej części niejednokrotnie dla niego niekorzystnej47. W kwestii podmiotu, który może zwolnić z obowiązku zachowania tajemnicy, należy odnieść się do regulacji uchylenia tajemnicy zawodowej w procesie karnym zawartej w art. 180 § 1 KPK, zgodnie z którym osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone” lub „poufne” lub tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji mogą odmówić zeznań co do okoliczności, na które rozciąga się ten obowiązek, chyba że sąd lub prokurator zwolni te osoby od obowiązku zachowania tajemnicy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej48. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów określających poszczególne rodzaje tajemnic zawodowych, tym samym umożliwia zwolnienie z obowiązku zachowania danej tajemnicy niezależnie od tego, czy przepisy określające tajemnicę przewidują tryb jej ujawnienia49. W świetle powyższego, sąd lub prokurator mogą w toczącym się postępowaniu karnym zwolnić z tajemnicy skarbowej (celnej) osoby zobowiązane do jej zachowania50.
Techniki przetwarzania informacji objętych tajemnicą celną
Aspekt informatyzacji, określający reguły wykorzystania nowych technologii w administracji publicznej, stanowi ważne zagadnienie w zakresie ochrony informacji prawnie chronionych. W dalszym ciągu jednak przeważa utrwalanie informacji wykorzystywanych w administracji publicznej na tradycyjnych nośnikach w postaci dokumentów51. W kwestii technik przetwarzania informacji objętych tajemnicą celną należy wskazać, że z omówionego w niniejszym artykule zakresu przedmiotowego tajemnicy celnej wynika, iż informacje objęte tajemnicą celną mogą być utrwalone i przetwarzane nie tylko w postaci papierowej, ale również w postaci elektronicznej. W regulacji dotyczącej tajemnicy celnej, jak również dotyczącej tajemnicy skarbowej (z uwagi na odesłanie zawarte w art. 8 ust. 6 SłużbaCelnaU), brak jest przepisów określających, czy udostępnianie informacji objętych tajemnicą może odbywać się elektronicznie52. Jedynie w zakresie udostępniania danych, o których mowa w art. 8 ust. 9 SłużbaCelnaU oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z 25.10.2011 r. w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat określono, że dane uzyskane w wyniku wykonywania zadań wynikających z przepisów wspólnotowych regulujących statystykę dotyczącą obrotu towarowego pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (INTRASTAT) oraz obrotu towarowego państw członkowskich Unii Europejskiej z pozostałymi państwami (EXTRASTAT) mogą być udostępniane w formie pisemnej lub elektronicznej.
Sposób wprowadzania niedostępności informacji oraz sankcje za nieuprawnione ujawnienie informacji objętych tajemnicą
Określając sposób wprowadzania niedostępności informacji należy wskazać, że tajemnica celna jest tajemnicą nazwaną ustanowioną w oparciu o tajemnicę skarbową poprzez odesłanie do przepisów OrdPodU. Źródło tajemnicy celnej stanowi przepis art. 8 SłużbaCelnaU, zgodnie z którym ograniczenie dostępu do informacji objętych omawianą tajemnicą następuje ze względu na wartości nią chronione. W zakresie sankcji za nieuprawnione ujawnienie informacji objętych tajemnicą celną ustawodawca zdecydował się wprowadzić odpowiedzialność karną za naruszenie tajemnicy celnej taką samą, jak w przypadku tajemnicy skarbowej (art. 8 ust. 7 SłużbaCelnaU). W związku z powyższym, należy sięgnąć do art. 306 OrdPodU, zgodnie z którym osoba, która będąc zobowiązana do zachowania tajemnicy skarbowej, ujawnia informacje objęte tą tajemnicą, podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. Jednocześnie osoba, która będąc zobowiązana do zachowania tajemnicy skarbowej, ujawnia informacje określone w art. 182 OrdPodU, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 5. Jeżeli osoby wymienione wcześniej działają nieumyślnie53, to podlegają karze pozbawienia wolności do lat 2. Jeżeli pokrzywdzonym nie jest Skarb Państwa, ściganie następuje na wniosek pokrzywdzonego. W zakresie relacji art. 8 ust. 7 SłużbaCelnaU z art. 306 OrdPodU w literaturze wskazuje się na nieścisłość w siatce pojęciowej pomiędzy terminami „naruszenie” – użytym w przypadku tajemnicy celnej i „ujawnienie” – odnoszącego się do tajemnicy skarbowej54. Regulacja art. 306 OrdPodU w stosunku do regulacji zawartej w art. 266 KK jest regulacją szczególną55. Należy zauważyć, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie bardziej surowej kary w przypadku naruszenia tajemnicy skarbowej (jak również tajemnicy celnej) niż za ujawnienie innych tajemnic prawnie chronionych, których penalizacja została uregulowana w art. 266 KK. Jednocześnie odnosząc się do katalogu podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy celnej, tj. członków korpusu służby cywilnej, należy podkreślić, że złamanie zapisów SłużbaCelnaU w zakresie dotyczącym tajemnicy celnej skutkuje również złamaniem obowiązku nałożonego na pracowników i urzędników służby cywilnej z art. 76 ust. 1 pkt 5 SłużbaCelnaU, a więc obok odpowiedzialności karnej może stać się przyczyną wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przewidzianego w rozdziale 9 SłużbaCelnaU56.
Relacje z innymi tajemnicami – problemy związane z nakładaniem się reżimów ochronnych oraz odwołania do OchrInfU
Zgodnie z omawianym już zakresem przedmiotowym tajemnicy celnej, objęte nią będą tylko te informacje, które są ochronione na podstawie odrębnych przepisów. W związku z powyższym, taka konstrukcja regulacji dotyczącej tajemnicy celnej może powodować problemy związane z nakładaniem się reżimów ochronnych w zakresie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy zauważyć, że tajemnica celna jest generalnie odpowiednikiem tajemnicy skarbowej57. Wskazuje na to chociażby odesłanie w sprawach nieuregulowanych do konkretnych przepisów dotyczących tajemnicy skarbowej z OrdPodU, jak również podobne brzmienie niektórych przepisów dotyczących tajemnicy celnej do przepisów o tajemnicy skarbowej (przykładowo, przepisy dotyczące złożenia przyrzeczenia czy też zobowiązanie do przestrzegania tajemnicy innych osób, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą). Dodatkowo, tajemnica celna powiązana jest również z tajemnicą bankową (z uwagina to, że omawianą tajemnicą celną objęte są również informacje pochodzące z banków lub innych instytucji finansowych) oraz ochroną danych osobowych (z uwagi na wykorzystywanie przez organy Służby Celnej danych osobowych). W zakresie problemów związanych z nakładaniem się reżimów ochronnych należy wskazać, że udostępnianie akt, objętych tajemnicą skarbową oraz zawierających informacje pochodzące z banków i innych instytucji finansowych na podstawie art. 297 OrdPodU innym organom, budzi kontrowersje z punktu widzenia tajemnicy bankowej58, przy czym brak jest niezgodności regulacji dotyczącej tajemnicy celnej i tajemnicy bankowej. Odnosząc się do relacji regulacji dotyczącej tajemnicy celnej zawartej w SłużbaCelnaU z OchrInfU należy przywołać treść art. 8 ust. 8 SłużbaCelnaU, zgodnie z którym przepisów o tajemnicy celnej nie stosuje się do informacji podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Jak zauważa E. Piechota-Oloś59, powyższa regulacja powstała w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy z 22.1.1999 r. o ochronie informacji niejawnych60, posługującej się pojęciem tajemnicy służbowej. W obowiązującej OchrInfU niejawnych pomija się problematykę tajemnic prawnie chronionych przez inne ustawy, a tym samym danych objętych przez nie ochroną. Dotychczas przedmiotowe informacje były objęte podwójną ochroną – pierwszą, wynikającą z ustaw szczególnych, oraz drugą w zakresie tajemnicy służbowej, wynikającą z OchrInfU99.
Podsumowanie
Ze względu na różnorodność gromadzonych informacji i sposób ich wykorzystywania i przetwarzania, brak jest możliwości sformułowania jednej generalnej zasady pozwalającej kwalifikować informacje jako nadające się do utajnienia61. To prowadzi do wyodrębnienia szerokiego katalogu rodzaju tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z nich jest tajemnica celna, która została uregulowana w SłużbaCelnaU, przy czym generalnie jest ona odpowiednikiem tajemnicy skarbowej. Wprowadzenie odrębnej regulacji dotyczącej tajemnicy celnej jest związane ze specyfiką charakteru zadań nałożonych na organy Służby Celnej. Oceniając regulację w zakresie tajemnicy celnej należy wskazać, że odesłanie w sprawach nieuregulowanych do konkretnych przepisów OrdPodU, jak również określenie zakresu przedmiotowego tajemnicy celnej poprzez odesłanie do treści art. 5–7 SłużbaCelnaU, może powodować m.in. problemy w poprawnym skatalogowaniu informacji chronionych omawianą tajemnicą czy też określeniu kręgu podmiotów, którym mogą być udostępniane informacje objęte tą tajemnicą. Analiza przepisów dotyczących tajemnicy celnej prowadzi do wniosku, że pewne kwestie mające istotne znaczenie dla zasady jawności i jej ograniczeń zostały przez ustawodawcę pominięte lub nie zostały w pełni uregulowane. Summary Customs confidentiality Customs confidentiality is one of the privileges protected by the law and regulated in the Customs Act of 27 August 2009. The introduction of a separate regulation concerning customs confidentiality is linked with the specificity of tasks imposed on the Customs Service. Generally, all information held by the Customs Service which are classified under separate regulations enjoy the confidentiality status. The article on customs confidentiality analyzes legal regulations underlying the duty of confidentiality by specifying the values and catalog of classified information, the confidentiality time limit, as well as the subjective scope of confidentiality, i.e. entities obliged to keep information confidential and entities protected by confidentiality and its right with respect to disposing of the object of protection. Apart from that, the author outlines a catalog of entities authorized to access classified information, techniques of processing classified information, and relationships to other confidentialities. An analysis the the regulations concerning customs confidentiality indicated that generally it is equivalent to fiscal confidentiality due to the reference in unregulated matters to the specific provisions of the Taxation Act concerning fiscal confidentiality, as well as a similar wording of certain customs confidentiality and fiscal confidentiality provisions.
2 T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.; dalej jako: SłużbaCelnaU. 3 T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej jako: OrdPodU. 4 Uzasadnienie do projektu ustawy o służbie celnej, druk Sejmu VI kadencji nr 1492, dostępny na: http://orka.sejm.gov.pl. 5 R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2014, s. 318. 6 E. Piechota-Oloś, Wprowadzenie do rozważań nad tajemnicą celną [w:] Regulacje w zakresie prawa celnego i podatku akcyzowego po przystąpieniu Polski do UE. Doświadczenia i perspektywy, pod red. P. Stanisławiszyn, T. Nowak, Warszawa 2012, s. 386. 7 T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 235 ze zm.; dalej jako: InformPodPublU. 8 T. jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.; dalej jak: Ochr­DanychU. 9 W art. 27 ust. 1 OchrDanychU zawarto zakaz przetwarzania danych szczególnie chronionych (wrażliwych), tj. danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. 10 Zgodnie z ust. 2 art. 7 SłużbaCelnaU, organy Służby Celnej mogą również zbierać i wykorzystywać oraz przetwarzać informacje, dostarczane tym organom na podstawie przepisów odrębnych. 11 Ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 ze zm.; dalej jako: OchrInfU. 12 Organy władzy publicznej w rozumieniu ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych, t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. 13 Tj. pochodzących od banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przekazywanych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w formie dokumentu elektronicznego, informacji o założonych i zlikwidowanych rachunkach bankowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. 14 Wymienione w art. 296 § 1 OrdPodU informacje, po ich wykorzystaniu są wyłączane z akt sprawy i przechowywane w kasach pancernych, szafach pancernych lub w urządzeniach służących ochronie informacji niejawnych o klauzuli „poufne”, którym na podstawie odrębnych przepisów przyznano certyfikaty lub świadectwa kwalifikacyjne. Adnotacji o wyłączeniu dokonuje się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 296 § 3 OrdPodU, ponowne włączenie do akt sprawy ww. informacji, następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 297 i 297a OrdPodU. 15 P. Fajgielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 15–16. 16 Ibidem, s. 154. 17 Należy podkreślić, że dodatkowe wzmocnienie obowiązku zachowania tajemnicy celnej przez członków korpusu służby cywilnej zapewnia treść art. 76 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), zgodnie z którym członek korpusu służby cywilnej jest obowiązany dochować tajemnicy ustawowo chronionej. Dodatkowo powyższy obowiązek rozwinięto w § 6 zarządzenia nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6.10.2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, M.P. Nr 93, poz. 953. 18 T. jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm. 19 E. Piechota-Oloś, op. cit., s. 391–392. 20 Ibidem, op. cit., s. 393. 21 Wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2012 r., II SA/Wa 1578/12, Legalis. 22 K. Różycki, Tajemnica skarbowa w Ordynacji podatkowej, Lex/el 2014. 23 Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27.6.2012 r., IV SA/Wr 154/12, Legalis; wyrok NSA we Wrocławiu z 6.3.2002 r., I SA/Wr 1436/00, Legalis. 24 Przepis art. 182 OrdPodU dotyczy informacji pochodzących z banków o posiadanych przez stronę postępowania podatkowego numerach rachunków bankowych lub oszczędnościowych, ich liczby, obrotów i stanu, numerach rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych, ich liczby, obrotów i stanów, zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek pieniężnych, a także umów depozytowych; nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi; obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi, informacji uzyskanych od zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych, dobrowolnych funduszy emerytalnych i banków prowadzących działalność maklerską w zakresie indywidualnych kont emerytalnych oraz indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego, domów maklerskich oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a także informacji od towarzystw funduszy inwestycyjnych o umorzonych jednostkach oraz podmiotów prowadzących rachunki zbiorcze w rozumieniu przepisów ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, t. jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.). Informacje te objęte są tajemnicą bankową na podstawie art. 104 ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe, t. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.; dalej jako: PrBank. 25 T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 621 ze zm. 26 T. jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm. 27 Dz.U. poz. 362. 28 W zakresie udostępnienia informacji komornikom sądowym wprowadzono obowiązek uiszczania przez nich opłaty na rachunek organu podatkowego, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W tym zakresie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 299 § 7 OrdPodU zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z 30.12.2008 r. w sprawie wysokości opłaty uiszczanej na rachunek organu podatkowego za udostępnienie informacji komornikom sądowym oraz trybu jej pobierania i sposobu uiszczania (Dz.U. Nr 237, poz. 1664). Zob. również interpretacja indywidualna Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 14.9.2011 r., Nr IPTPB3/4230-6/11-2/MF, dostępna na: www.mf.gov.pl. 29 B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2012, s. 1193. 30 C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1482. 31 J. Gliniecka, Wyjątek od zasady tajemnicy skarbowej czy zaprzeczenie jej istoty?, „Prawo i Podatki” Nr 3/2007, s. 21. 32 Por. J. Gliniecka, H. Dzwonkowski, J. Kondratowska [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, pod red. H. Dzwonkowskiego, Warszawa 2014, s. 1221; J. Gliniecka, Wyjątek…, op. cit., s. 21. 33 Postanowienie NSA w Warszawie z 3.9.2013 r., II FSK 1271/13, Legalis. 34 T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 591 ze zm. Zgodnie z treścią art. 38 tej ustawy, nie mogą być publikowane ani udostępniane dane jednostkowe uzyskane w badaniach statystycznych statystyki publicznej, jak również informacje statystyczne możliwe do powiązania i zidentyfikowania ich z konkretną osobą oraz dane indywidualne, charakteryzujące wyniki ekonomiczne działalności podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności jeżeli na daną agregację składa się mniej niż trzy podmioty lub udział jednego podmiotu w określonym zestawieniu jest większy niż trzy czwarte całości. 35 Rozporządzenie Ministra Finansów z 25.10.2011 r. w sprawie trybu udostępniania danych oraz wysokości opłat, Dz.U. Nr 236, poz. 1399. 36 W art. 301 OrdPodU wskazano, że przepisy art. 297–299 w zakresie tajemnicy skarbowej nie naruszają uprawnień strony przewidzianych w art. 178 (prawo strony do wglądu w akta sprawy) i art. 179 (wyłączenie stosowania art. 178 OrdPodU do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne bądź dokumentów wyłączonych ze względu na interes publiczny). W przepisach dotyczących tajemnicy celnej brak jest odesłania do art. 301 OrdPodU. 37 Zgodnie z art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 727 ze zm.), do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV OrdPodU (w tym przepisy rozdziału 1 – zasady ogólne), z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. 38 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z 12.10.1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz.Urz. L Nr 302 z 19.10.1992 r. 39 J. Chuderski i K. Chuderski zauważają naruszenie zasady jawności postępowania (ograniczonej tylko do określonego kręgu osób) w związku z art. 182–185 OrdPodU, w myśl którego w przypadku uzupełnienia materiałów dowodowych o informacje pochodzące z banku, naczelnik urzędu celnego jest zobowiązany do sporządzenia pisemnego żądania, w którym musi wskazać na szereg informacji dotyczących przede wszystkim strony postępowania, ale często również i przedmiotu postępowania. Zdaniem autorów, naruszenie ww. zasady jawności postępowania „nie wywołuje w istocie żadnych sankcji, bowiem przepisy ordynacji podatkowej, które mogłyby ewentualnie mieć zastosowanie (dotyczące tajemnicy skarbowej), ujęte zostały w dziale VII OrdPodU, a te nie zostały przepisami prawa celnego objęte inkorporacją”, J. Chuderski, K. Chuderski, Postępowanie celne. Prawo celne krajowe i wspólnotowe z komentarzem, Warszawa 2010, s. 97–98. Nie można zgodzić się z autorami, z uwagi że kwestie zachowania tajemnicy celnej reguluje SłużbaCelnaU, która inkorporuje część przepisów Działu VII OrdPodU. 40 K. Różycki, Udostępnianie akt w postępowaniu podatkowym, Lex/el 2014. 41 Wyrok WSA w Warszawie z 15.7.2008 r., III SA/Wa 54/08, Legalis. 42 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 175–176 oraz 184. 43 Dz.U. Nr 185, poz. 1092 ze zm.; dalej jako: KontAdmRzU. 44 Organizację Służby Celnej określa SłużbaCelnaU oraz zarządzenie Nr 28 Ministra Finansów z 28.6.2013 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym, Dz.Urz. Min. Fin. poz. 19. 45 W Ministerstwie Finansów Szefowi Służby Celnej podporządkowane są 4 departamenty: Polityki Celnej, Podatku Akcyzowego i Gier, Kontroli Celno-Akcyzowej i Kontroli Gier, Służby Celnej. 46 Obwieszczenie Ministra Finansów z 13.2.2014 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zarządzenia Ministra Finansów w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów, Dz.Urz. Min. Fin. z 21.2.2014 r., poz. 6. 47 M. Michalec, Kto ujawnia nasze tajemnice, „Doradca Podatnika” Nr 12/2007, dostępny na: www.e-podatnik.pl. Podobnie J. Gliniecka, Tajemnica finansowa. Aspekty aksjologiczne, normatywne i funkcjonalne, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 134–135. 48 Na problem z interpretacją przepisu art. 180 § 1 KPK w kwestii dopuszczalności wprowadzenia odmiennego trybu zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy oraz wzajemnej w tym zakresie relacji między przepisami ustaw szczególnych a przepisami KPK wskazała Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego w dokumencie Stanowisko Komisji wobec uwag zgłoszonych w toku konsultacji resortowych, międzyresortowych i społecznych do przygotowanego przez Komisję Projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego i niektórych innych ustaw, dostępna na: www.bip.ins.gov.pl. 49 Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 27.10.2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 180 § 1 KPK w zakresie, w jakim dotyczy zwolnienia od obowiązku zachowania tajemnicy statystycznej, z art. 47 oraz art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że nie określa przesłanek owego zwolnienia, zob. http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/POZ_Wyst__do_TK_w_sprawie_tajemnicy_stat_12251181550.pdf. W wyniku wyroku TK wydanego w dniu 13.12.2011 r. (K 33/08, Dz.U. z 2011 r. Nr 279, poz. 1645) art. 180 § 1 KPK otrzymał nowe brzmienie, które wejdzie w życie od 1.7.2015 r. 50 Interpelacja nr 10352 w sprawie projektu zmian do ustawy o doradztwie podatkowym w powiązaniu z art. 180 § 2 Kodeksu postępowania karnego, umożliwiającym przesłuchanie doradców podatkowych w sprawach dotyczących ich klientów bez zgody właściwego sądu, dostępna na: http://orka2.sejm.gov.pl/iz6.nsf. 51 P. Fajgielski, op. cit., s. 22 i 59. 52 W tej materii wypadałoby sięgnąć do przepisów InformPodPublU oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 12.4.2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. poz. 526), które regulują warunki i zasady wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi. Powołane akty nie odnoszą się do kwestii udostępniania informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną, a jedynie określają, że podmioty publiczne, które prowadzą rejestry publiczne lub używają systemu teleinformatycznego do realizacji zadań publicznych, dokonując zgłoszenia do Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych wskazują, które z podanych w zgłoszeniu danych podlegają ochronie jako informacje niejawne lub inne informacje ustawowo chronione, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej. 53 Zdaniem M. Jachimowicza, koniecznym warunkiem umyślności jest świadomość sprawcy, że to co robi, ma charakter ujawnienia, a więc zapoznawania z informacją, która stanowi tajemnicę skarbową osoby, która nie zna tej informacji. M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna za naruszenie ordynacji podatkowej, Prok. i Pr. Nr 9/2005, s. 91. 54 Por. m.in. E. Piechota-Oloś, op. cit., s. 394–395; M. Majkowska, Celnik nie może być karany za naruszenie tajemnicy, „Gazeta Prawna” z 28.7.2010 r. 55 R. Taradejna, M. Taradejna, Dostęp do informacji publicznej a prawna ochrona informacji dotyczących działalności gospodarczej, społecznej i zawodowej oraz życia prywatnego, Toruń 2003, s. 87–88. 56 W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 345. 57 Wyrok WSA w Warszawie z 29.2.2012 r., II SA/Wa 2465/11, Legalis. 58 M. Mucha, Obowiązki administracji publicznej w sferze dostępu do informacji, Wrocław 2002, s. 214. 59 E. Piechota-Oloś, op. cit., s. 387–388. 60 Ustawa z 22.1.1999 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz.U. z 1999 r. Nr 11, poz. 95 ze zm.; dalej jako: OchrInfU99. 61 M. Mucha, op. cit., s. 88.