Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego

Monitor Prawniczy | 9/2022

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: PostAdmU) – stwierdził w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania

E.J. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia E.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w terminie dwóch miesięcy, jednak rozstrzygnięcie załatwiające to zażalenie wydano dopiero po pięciu miesiącach od upływu terminu, ale przed wniesieniem skargi przez E.J.

Pytanie prawne

Rozpoznający skargę kasacyjną organu NSA przedstawił składowi 7 sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub 6 PostAdmU, czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 PostAdmU oraz art. 151 PostAdmU?”.
W uzasadnieniu pytania prawnego wskazano, że zgodnie z jednym z poglądów zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłość lub bezczynność nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i uwzględnienia (zob. wyrok NSA z 7.12.2018 r., I OSK 3420/18, Legalis; wyrok NSA z 24.5.2018 r., II OSK 349/18, Legalis). Według drugiego stanowiska, załatwienie przez organ administracji sprawy przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność, wyłącza możliwość jej uwzględnienia (zob. wyrok NSA z 3.7.2018 r., II OSK 3036/17, Legalis; wyrok NSA z 10.5.2018 r., II OSK 895/18, Legalis). Rozbieżności w orzecznictwie występują również po podjęciu przez NSA w 2020 r. uchwały dotyczącej skargi na bezczynność. Przyjęto w niej, że wniesienie takiej skargi po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU (zob. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, Legalis). Sądy stosują tę uchwałę również w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego, jednak jej teza i uzasadnienie nie są jednoznacznie odczytywane. W części orzeczeń przyjmuje się, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu, stanowi samoistną przesłankę do oddalenia skargi (zob. wyrok NSA z 17.3.2021 r., II OSK 2616/19, Legalis; wyrok NSA z 20.10.2020 r., I OSK 187/19, Legalis), w innych interpretuje się ją jako podstawę do jej odrzucenia (zob. postanowienie z 25.3.2021 r., II OSK 1149/20, Legalis; postanowienie NSA z 8.12.2020 r., II OSK 1363/20, Legalis). Prezentowany jest również pogląd, że należy rozgraniczyć skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, bowiem każdy z tych środków ma inne zadanie, cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, jednak przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie dalsze czynności w sprawie (zob. postanowienie NSA z 2.9.2020 r., II OSK 3732/18, Legalis).

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest, aby ustawa przewidywała możliwość zaskarżenia kwestionowanej przez stronę formy działania administracji do sądu administracyjnego oraz aby istniała ona w sensie prawnym. Niespełnienie nawet jednego z tych wymogów jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 PostAdmU. Przy czym za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności skargi przyjmuje się dzień wniesienia tego środka zaskarżenia, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin dopuszczalnego jej wniesienia wynika z wykładni art. 53 § 2b PostAdmU, który stanowi, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ocenie NSA, przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz kończy się w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W rezultacie po zakończeniu sprawy przez organ, nawet jeżeli nastąpi ono po upływie wyznaczonego w przepisach terminu, przewlekłość postępowania nie może być uznana za stan nadal podlegający ocenie sądu w kontekście celu skargi, czyli przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że językowa wykładnia art. 53 § 2b PostAdmU, w zakresie możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, bez oczekiwania na jego rozstrzygnięcie. Regulacji tej nie można jednak odczytywać w ten sposób, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Przyjęta przez NSA interpretacja wynika nie tylko z wykładni językowej, ale również historycznej, systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego wiadomo, iż udzielenie skarżącemu ochrony nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne. Wyjaśniono przy tym, że traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. U podstaw prawa do sądu leży przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Prawo do sądu przysługuje więc tak długo, jak długo istnieje przedmiot tego prawa, w tym przypadku dopóki istnieje stan faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania.