Praktyka uchwalania nowych planów miejscowych wraz z jednoczesną zmianą studium oraz wpływ nieważności planu miejscowego na wydane na jego podstawie pozwolenia na budowę

Monitor Prawniczy | 1/2015
Moduł: nieruchomości
Jan Wszołek
Praktyka uchwalania nowych planów miejscowych wraz z jednoczesną zmianą studium oraz wpływ nieważności planu miejscowego na wydane na jego podstawie pozwolenia na budowę

Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi poważną barierę w rozwoju infrastruktury, budownictwa mieszkaniowego i komercyjnego, a proces inwestycyjny jest długotrwały i kosztowny. W celu przyspieszenia tego procesu, pojawiła się praktyka finansowania prac planistycznych przez podmioty zewnętrzne oraz próby „uproszczenia” procedury przez organy uchwalające plan miejscowy. Jednym z mechanizmów mających w założeniu przyspieszyć procedurę planistyczną jest jednoczesne uchwalanie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź uchwały zmieniającej postanowienia takiego planu). W niniejszym artykule przedstawiono analizę prawną możliwości podejmowania tego typu działań, z uwzględnieniem ich potencjalnych dalszych konsekwencji. Rozważania wzbogacone zostały o omówienie wybranych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących wskazanej praktyki. Wprowadzenie Co roku Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, sporządza analizę stanu i uwarunkowań planistycznych w gminach w danym roku1. Dane przedstawione w raporcie stanowią podstawę do monitorowania procesów planistycznych w gminach w zakresie kosztów, czasu trwania procesów i ich specyfiki. Zgodnie z danymi zawartymi w analizie, w końcu 2012 r., podobnie jak w latach poprzednich, niemal wszystkie gminy w Polsce posiadały obowiązujące studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w 10 samorządach (głównie w gminach wiejskich) brakowało tego dokumentu, a w 13 studium było w trakcie sporządzania. W porównaniu z 2010 r. wzrosła liczba dokumentów aktualizowanych (z 784 do 832), co w perspektywie wcześniejszych danych oznacza utrzymanie się aktualizacji dokumentów na dość stabilnym poziomie około 30–35%. Odsetek ten jest znacznie wyższy w miastach na prawach powiatu (65 miast w 2012 r., 53,8% w 2011 r. oraz 47,7% w 2010 r.). Osobno wskazano dane dotyczące aktualności studiów. Spośród 1640 gmin, które w końcu 2011 r. nie były w trakcie aktualizacji tych dokumentów, studia z lat 1995–2000 posiadało 229 jednostek (dwa lata wcześniej było to 335), z lat 2001–2005 – 309 (442), a z lat 2006–2010 – 5448 (888). Ponadto, 203 gmin zakończyło aktualizacje w 2011 r. a 339 w 2012 r.2 Analiza zawiera także dane statystyczne dotyczące uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W końcu 2012 r. w Polsce plany miejscowe posiadało 2279 gmin, czyli około 92%. Od 2004 r., od kiedy istnieją porównywalne dane, odsetek gmin posiadających plany miejscowe wzrósł o około 10 punktów procentowych. Łącznie w końcu 2012 r. odnotowano 41 625 planów, czyli o 1454 więcej niż rok wcześniej. Z tego już 19 695 dokumentów (wobec 15 152 w 2010 r.) było opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r. Zatem, udział „nowych” planów po 7 latach obowiązywania nowej ustawy wciąż nie przekroczył 50% (z wyjątkiem miast na prawach powiatu)3. Pomimo czynionych postępów, jedną z głównych barier rozwoju inwestycji nadal pozostaje niski stopień zaawansowania prac planistycznych, co spowodowane jest kosztami oraz względami proceduralnymi. W praktyce pojawiły się różne mechanizmy mające na celu przyspieszenie procedur planistycznych. Coraz powszechniej mamy do czynienia z praktyką finansowania prac planistycznych przez podmiot zewnętrzny. Co prawda, problematyka ta nie będzie rozwijana w niniejszym opracowaniu, należy jednak ogólnie wspomnieć, że budzi ona pewne kontrowersje oraz stanowiła przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych i cywilnych. Pewien czas temu głośnym echem odbił się wyrok SO w Słupsku z 17.12.2010 r.4, w którym sąd uznał, że finansowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze środków prywatnych jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, a co za tym idzie, umowa zawarta przez inwestora z gminą jest nieważna. W stanowiskach organów administracyjnych wyrażanych w oficjalnych pismach dominuje pogląd, że praktyka finansowania planów przez inwestorów jest niedopuszczalna. Sądy administracyjne wielokrotnie jednak wskazywały, że jeżeli procedura planistyczna jest zachowana, to metoda pokrycia jej kosztów jest jej „wewnętrzną kwestią” i nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego5. Obok prób finansowania prac planistycznych przez podmioty zewnętrzne zaobserwować można także inne próby „uproszczenia” procedury przez organy uchwalające plan miejscowy. Jednym z mechanizmów mających w założeniu przyspieszyć procedurę planistyczną jest jednoczesne uchwalanie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź uchwały zmieniającej postanowienia takiego planu).