Podstawa wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy

Monitor Prawniczy | 15/2019

Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę, w której uznał, że:
1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5.1.2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę, w której uznał, że:
1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5.1.2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej jako: KierujPojU) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.; dalej jako: nowelizacja) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. 2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU.

Wniosek RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. rozstrzygnięcie:
1) Czy podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 nowelizacji może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym? 2) Czy prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU?”.

Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 nowelizacji podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 28.6.2018 r., II SA/Bk 250/18, Legalis; wyrok NSA z 29.5.2018 r., I OSK 2190/16, Legalis; wyrok WSA w Olsztynie z 24.5.2018 r., II SA/Ol 209/18, Legalis; wyrok WSA w Gliwicach z 14.2.2018 r., II SA/Gl 1098/17, Legalis; wyrok NSA z 4.10.2017 r., I OSK 490/17, Legalis). Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że prezentowane jest również odmienne stanowisko. W sytuacji gdy strona na etapie postępowania administracyjnego stawia zarzut nieprzekroczenia dozwolonej prędkości, wskazując na odmowę przyjęcia mandatu i skierowanie w związku z tym przez Policję wniosku o ukaranie do sądu, to najistotniejszą kwestią staje się jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego. W takim przypadku, niezbędne dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest rozstrzygnięcie zarzutu skarżącego dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h, które następuje w postępowaniu karnym. W konsekwencji przyjmuje się, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA (zob. wyrok NSA z 26.4.2018 r., I OSK 2452/17, Legalis; wyrok NSA z 10.4.2018 r., I OSK 2809/17, Legalis; wyrok WSA w Gliwicach z 24.11.2017 r., II SA/Gl 806/17, Legalis; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.3.2017 r., II SA/Bd 1439/16, Legalis; wyrok WSA w Opolu z 17.1.2017 r., II SA/Op 400/16, Legalis). Wnioskodawca podkreślił, że konieczność zapewnienia ukaranemu decyzją starosty prawa do sądu w postaci rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej, adekwatnej do rodzaju sprawy zainteresowanego, nabiera szczególnego znaczenia w kontekście licznych uchybień i nieprawidłowości, których dopuszczały się osoby obsługujące sprzęt służący do ujawniania przekraczania dopuszczalnej prędkości, jak również wad technicznych oraz prawnych samego sprzętu. W ocenie wnioskodawcy, zawieszenie postępowania przed starostą ze względu na toczące się postępowanie wykroczeniowe jest najkorzystniejsze z punktu widzenia interesu obywatela i spójności systemu wymiaru sprawiedliwości.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zatrzymanie prawa jazdy realizuje cel prewencyjno-ochronny, ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że starosta wydaje decyzję po otrzymaniu dokumentu urzędowego, za który odpowiada funkcjonariusz policji, zaś decyzja ta podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie podkreślono, że zatrzymanie prawa jazdy ma charakter tymczasowy. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do wyroku TK, w którym uznano m.in., że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c KierujPojU w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1990) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 11.10.2016 r., K 24/15, Legalis). W uchwale stwierdzono, że w tym zakresie starosta powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające.

Uchwała NSA(7) z 1.7.2019 r., I OPS 3/18



Komentarz

Prof. dr hab. Ryszard A. Stefański:

Oba poglądy wyrażone przez NSA znajdują uzasadnienie w ustawie o kierujących pojazdami i Kodeksie postępowania administracyjnego. W istocie chodzi o współzależności postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie administracyjnym i postępowania w sprawach o wykroczenia, którego przedmiotem jest zdarzenie, stanowiące przyczynę zatrzymania prawa jazdy. Wprawdzie są to różne postępowania i podane odmiennym reżimom prawnym, lecz może dojść do wyraźnego rozdźwięku między sposobami ich zakończenia, co może stawiać pod znakiem zapytania, czy działania jednego z tych organów są na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Może to mieć miejsce w sytuacji gdy co do czynu, którego dotyczy ostateczna decyzja starosty o zatrzymaniu prawa jazdy, sąd w postępowaniu w sprawach o wykroczenia uznał, że czyn nie został popełniony, gdyż de facto kierujący pojazdem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości lub przekroczył ją, ale nie o więcej niż 50 km/godz. albo nie jest osobą, która kierowała pojazdem. Najprostszym rozwiązaniem uniknięcia takiego dysonansu mogłoby być – ze względu na konieczność prejudycjalnego rozstrzygnięcia sądu (art. 97 § 1 pkt 4 KPA) – zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd o wykroczenie. Jest to jednak niemożliwe, gdyż zagadnieniem wstępnym nie mogą być okoliczności faktyczne, gdyż wyjaśnienie należy wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Dla podjęcia decyzji decydujące znaczenie ma informacja organu ruchu drogowego o przekroczeniu prędkości przez kierowcę. Tak kwestia ta jest expressis verbis uregulowana w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.). Związanie starosty przy decydowaniu o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie informacją organów kontroli ruchu drogowego o przekroczeniu przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest trudne do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) i z obowiązkiem działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego prawdy obiektywnej (art. 7 KPA), pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA) oraz regułami postępowania dowodowego, w tym zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). Pod znakiem zapytania stawia też kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną, skoro z góry można przewidzieć skutek odwołania lub skargi. W tym stanie rzeczy jako pilny jest postulat uchylenia art. 7 ust. 1 pkt 2 z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (R.A. Stefański, Glosa do wyroku WSA w Kielcach z 26.1.2017 r., II SA/Ke 289/16, OSP Nr 9/2018, s. 143–150).