Odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek bezczynności organu

Wyrok SN z 2.2.2011 r., II CSK 398/10

Monitor Prawniczy | 22/2011
Moduł: prawo cywilne

Osoba, która poniosła szkodę na skutek bezczynności organu po wydaniu wyroku sądu administracyjnego uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności (art. 154 § 1, 4 i 5 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: PrPSA) może dochodzić jej naprawienia bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niewydania decyzji (art. 4171 § 3 KC).

Wyrok SN z 2.2.2011 r., II CSK 398/10

Z uzasadnienia:

Pozwem z 20.2.2008 r. powódka Maria B. wniosła o zasądzenie od pozwanego Prezydenta Miasta P., Urzędu Miasta P. działającego przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” kwoty 30 000 zł tytułem „odszkodowania za poniesioną szkodę pozostającą w bezpośrednim związku przyczynowym z niewykonaniem przez pozwanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 24.1.2006 r., a ponadto naruszenie tego wyroku przez wydanie 11.7.2006 r. decyzji nr ZG-930/7021/43/01 na niekorzyść powódki rażąco sprzecznej z tym wyrokiem”. Ponadto wniosła o zasądzenie od pozwanego kwoty 70 000 zł z odsetkami od 27.11.2007 r. tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w postaci „naruszenia czci obywatela Rzeczypospolitej Polskiej wyrażającego się w naruszeniu zaufania do działania organów administracji publicznej w rozumieniu art. 8 KPA oraz uszczerbku na zdrowiu na skutek przewlekłości postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości toczącego się od 16.5.2001 r.”.

Wyrokiem z 22.12.2008 r. Sąd Okręgowy powództwo oddalił. W wyniku apelacji powódki Sąd Apelacyjny wyrokiem z 26.3.2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i zniósł postępowanie. W uzasadnieniu podniósł, że pozwany został oznaczony jako Skarb Państwa – Miasto P., Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, a zatem – choć zapadł przeciwko Skarbowi Państwa – trudno dociec, czy zapadł także przeciwko Miastu P.

W piśmie z 18.6.2009 r. pełnomocnik powódki wniósł o wezwanie obok dotychczasowego pozwanego Miasta P. również Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę W., który w piśmie z 22.7.2009 r. domagał się odrzucenia pozwu, ewentualnie oddalenia powództwa. Ostatecznie jednak powódka, w piśmie z 17.8.2009 r., wskazała, że pozwanym w procesie jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 16.12.2009 r. SO ponownie oddalił powództwo dokonując następujących ustaleń faktycznych. Powódka w dniu 3.4.1984 r. aktem notarialnym zbyła na rzecz Skarbu Państwa – Zarządu Dróg i Mostów w P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 68 o powierzchni 1127 m2. Umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy z 12.3.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. jedn.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Nieruchomość została nabyta na potrzeby budowy P.S.T. Ostateczną decyzją Dyrektor Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” z 3.4.2003 r. zatwierdził projekt podziału działki nr 68, w wyniku którego powstały działki nr 68/1 i 68/2.

Dnia 16.5.2001 r. powódka złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów: (…) działka nr 68/1 i 68/2 o powierzchni 1127 m2. Decyzją z 20.7.2004 r., Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego „G.”, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 105 § 1 KPA umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem powódki. Decyzją z 20.9.2004 r. Wojewoda W. – po rozpoznaniu odwołania powódki – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na którą powódka złożyła skargę do WSA, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji z 20.7.2004 r. Wyrokiem z 24.1.2006 r. WSA uchylił obie decyzje i stwierdził, że nie mogą one być wykonane.

Kolejną decyzją z 11.7.2006 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” odmówił powódce zwrotu działki nr 68/1, a w sprawie zwrotu działki nr 68/2, postępowanie umorzył. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 8.5.2008 r. uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z 12.8.2008 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” zwrócił powódce część nieruchomości stanowiącej działkę nr 68/1, natomiast odmówił zwrotu działki nr 68/2.

Powódka w dniu 15.7.2006 r. zawarła umowę zlecenia obsługi prawnej i zastępstwa procesowego z radcą prawnym Piotrem B., na podstawie której był zobowiązany do jej reprezentowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości za wynagrodzeniem w kwocie 30 000 zł; zgodnie z § 4 umowy, płatne miało ono być w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji orzekającej zwrot na rzecz zleceniodawcy działki nr 68/1. Pismem z 14.11.2007 r. powódka wezwała Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego „G.” do zapłaty odszkodowania w kwocie 30 000 zł.

Sąd I instancji uznał, odwołując się do art. 67 § 2 KPC oraz art. 142 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), że Miasto P. nie jest biernie legitymowane, gdyż o zwrocie nieruchomości orzeka starosta, którą to funkcję sprawuje wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Prezydent Miasta P. Oceniając zasadność roszczeń skierowanych przeciwko Skarbowi Państwa, SO podniósł, że w sprawie nie została zrealizowana przesłanka przewidziana w art. 154 § 1 PrPSA, gdyż organ wydał decyzję błędną, co nie stanowi bezczynności organu. Wskazał, że podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie z tytułu niewykonania wyroku sądowego stanowią art. 417 § 1 i 2 oraz art. 4171 § 3 KC w brzmieniu ustalonym ustawą z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.; dalej jako: ZmKCU). Zauważył ponadto, że powódka, aby stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego, mogła skorzystać z procedury określonej w art. 37 KPA, a następnie dla celów odszkodowawczych powinna uzyskać orzeczenie sądu administracyjnego w wyniku złożonej skargi (art. 3 § 2 pkt 8 PrPSA). Dodał, że skoro powódka nie wykazała, aby przeprowadziła jedną z tych procedur, to należało uznać, że nie uzyskała stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania decyzji, co stanowi przesłankę konieczną do dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 4171 § 3 KC. Oddalając roszczenie o zapłatę kwoty 70 000 zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, wyraził pogląd, że nie została naruszona cześć powódki, a także skarżąca nie udowodniła, aby na skutek działania pozwanych doznała uszczerbku na zdrowiu.

Apelację powódki wyrokiem z 25.3.2010 r. SA oddalił. Ustalenia faktyczne sądu I instancji przyjął jako własne, podkreślając, że skoro powódka domagała się odszkodowania w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem administracyjnym, zatem w jego ocenie miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 4171 § 3 KC. Powódka nie uzyskała jednak stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji administracyjnej, zatem nie ziściły się przesłanki wskazane w tym unormowaniu, uzasadniające odpowiedzialność Skarbu Państwa. Nie podzielił poglądu skarżącej, że wymaganie stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej jest spełnione, gdy sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 PrPSA. Wyraził pogląd, że jest to postępowanie sądowoadministracyjne i co do zasady, w takim wypadku powstaje konieczność wydania kolejnej decyzji przez organ administracyjny. Tym samym „ostateczność” decyzji zostaje wtedy w takim wypadku „zniesiona” wyrokiem sądu.

Odnosząc się do oceny roszczeń powódki w zakresie zadośćuczynienia SA doszedł do wniosku, że przewlekłość postępowania administracyjnego oraz decyzje administracyjne, w których organy nie respektowały stanowiska zaprezentowanego przez WSA nie stanowi naruszenia dobra osobistego w postaci czci i godności powódki. Podkreślił ponadto, że powódka nie wykazała, w jaki sposób działania organu administracyjnego godziły lub mogły godzić w pozytywne ustosunkowanie się innych ludzi „do jej wartości osobistej i społecznej”. W pełni zaakceptował także stanowisko SO, że powódka nie udowodniła, aby na skutek działania pozwanych doznała uszczerbku na zdrowiu.

Wyrok SA powódka zaskarżyła skargą kasacyjną opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzucając niewłaściwą wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 § 1 KC, błąd w subsumpcji art. 417 KC, ponadto niewłaściwą wykładnię art. 4171 § 2 oraz art. 23 KC w zw. z art. 30 Konstytucji, a także błąd w subsumpcji art. 448 KC, oraz niewłaściwą wykładnię art. 154 § 4 w zw. z art. 71, 170, 153 PrPSA i w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wyroku SO i przekazanie sprawy do ponownego rozpo­znania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji RP wyraża konstytucyjne prawo do odszkodowania za bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną, jednak nie wskazuje, jaka szkoda podlega naprawieniu, ani nie rozstrzyga co decyduje o wymaganej przesłance bezprawności i na jakiej drodze ma nastąpić realizacja uprawnienia odszkodowawczego. Te kwestie pozostawione są [...]