Odpowiedzialność państw członkowskich za działanie sądów krajowych

Monitor Prawniczy | 19/2019
Ewa Skibińska (oprac.)

Trybunał orzekł, że unijne prawo – a zwłaszcza dyrektywę 89/665 i dyrektywę 92/13, a także zasady równoważności i skuteczności – należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania państwa członkowskiego, które nie dopuszcza zmiany mającego powagę rzeczy osądzonej wyroku sądu tego państwa członkowskiego, który orzekł w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji zamawiającej, bez rozpatrzenia kwestii, której zbadanie przewidywał wcześniejszy wyrok Trybunału, wydany w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w ramach postępowania w przedmiocie tej skargi o stwierdzenie nieważności.

Stan faktyczny

Węgierska instytucja zamawiająca opublikowała w Dzienniku Urzędowym UE ogłoszenie o zamówieniu na roboty budowlane dotyczące rozbudowy infrastruktury transportowej w porcie handlowym Györ-Gönyü (Węgry). Punkt III.2.2 tego ogłoszenia, dotyczący sytuacji ekonomicznej i finansowej, stanowił, „że kandydat lub podwykonawca […], który wykazał więcej niż jeden raz ujemny bilans w ciągu trzech ostatnich lat, nie spełnia warunków zdolności”. Spółka HS, która nie spełniał tego kryterium, zakwestionował jego zgodność z prawem przed węgierską komisją arbitrażową do spraw zamówień publicznych podnosząc, że kryterium to jest dyskryminujące. Komisja arbitrażowa częściowo uwzględniła odwołanie HS, ale nie stwierdziła przy tym, że kryterium to było niezgodne z prawem. HS wniosła skargę na tę decyzję do sądu w Budapeszcie, który orzekł, że wynik na podstawie bilansu był odpowiedni do tego, aby dostarczyć informacji o sytuacji ekonomicznej i finansowej, w związku z czym oddalił skargę. W wyniku wniesienia apelacji sąd apelacyjny zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Z wyroku Édukövízig i Hochtief Solutions Construction (C-218/11) wynika w szczególności, że instytucja zamawiająca ma prawo nakładać minimalne wymogi dotyczące sytuacji ekonomicznej i finansowej, posługując się jednym lub kilkoma konkretnymi elementami bilansu, pod warunkiem że są one obiektywnie odpowiednie do tego, aby dostarczyć informacji na temat zdolności do wykonania zamówienia przez wykonawcę, a ustanowiony w ten sposób próg musi być dostosowany do wagi danego zamówienia tzn., że obiektywnie stanowi pozytywne wskazanie istnienia bazy ekonomicznej i finansowej wystarczającej do wykonania tego zamówienia, lecz nie wykracza poza to, co jest racjonalnie w tym celu niezbędne. Trybunał uznał, że zasadniczo nie można odmówić możliwości nakładania minimalnych wymogów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej z tego tylko powodu, że dotyczą one elementu bilansu, co do którego mogą istnieć rozbieżności między ustawodawstwami różnych państw członkowskich. Sąd powszechny w Budapeszcie uwzględniając przywołany wyrok TS, utrzymał w mocy wyrok wydany w I instancji, orzekając, że kryterium zastosowane przez instytucję zamawiającą do oceny sytuacji ekonomicznej i finansowej nie było dyskryminujące. W wyniku dalszego postępowania HS zażądała od sądu administracyjnego i pracy w Budapeszcie, aby zwrócił się on do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – wskazując, że kryterium zastosowane przez instytucję zamawiającą do oceny sytuacji ekonomicznej i finansowej było dyskryminujące – ale ten sąd nie uwzględnił tego wniosku i oddalił skargę o rewizję, uznając, że okoliczności faktyczne i dowody podniesione przez spółkę nie były nowe. HS odwołała się od postanowienia ale w dniu 18.11.2015 r. sąd powszechny w Budapeszcie wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wydane przez sąd administracyjny i pracy w pierwszej instancji. Wówczas HS wniosła do sądu w Székesfehérvár powództwo o naprawienie szkody wyrządzonej mu przez sąd powszechny w Budapeszcie w związku z wykonywaniem jego kompetencji sądowniczych.

Pytania prejudycjalne

– Czy unijne zasady dotyczące odpowiedzialności państwa członkowskiego powinny być interpretowane w ten sposób, po pierwsze, że odpowiedzialność danego państwa należy oceniać na podstawie prawa krajowego, po drugie, że zasada powagi rzeczy osądzonej wyklucza możliwość ustalenia powstania odpowiedzialności państwa, po trzecie, że występuje wystarczająco istotne naruszenie unijnego prawa, jeżeli sąd orzekający w ostatniej instancji odmówi przedłożenia Trybunałowi pytania dotyczącego wykładni prawa UE, które zostało podniesione przed tym sądem, a po czwarte, że stoją one na przeszkodzie normie prawa krajowego, która wyłącza spośród szkód, które mogą być przedmiotem odszkodowania, koszty poniesione przez stronę z racji rozpatrywanego orzeczenia sądowego? – Czy unijne prawo, a w szczególności dyrektywa 89/665 i dyrektywa 92/13, a także zasady równoważności i skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania państwa członkowskiego, które nie dopuszcza rewizji wyroku mającego powagę rzeczy osądzonej wydanego przez sąd tego państwa członkowskiego, który orzekł w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji instytucji zamawiającej, bez rozpatrzenia kwestii, której zbadanie przewidywał wcześniejszy wyrok TS, wydany w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w ramach postępowania w przedmiocie tej skargi o stwierdzenie nieważności?

Stanowisko TS

1. Reguły odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom

Z orzecznictwa TS wynika, iż w odniesieniu do przesłanek powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia unijnego prawa Unii, poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeśli spełnione są trzy przesłanki, a mianowicie: naruszony unijny przepis przyznaje prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki (wyroki: Brasserie du pecheur i Factortame, C-46/93 i C-48/93, pkt 51; Köbler, pkt 51; Tomášová, C-168/15, pkt 22). Trybunał przypomniał, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijny przepis, jest oparta na tych samych przesłankach (wyrok Tomášová, C-168/15, pkt 23). Ponadto te trzy przesłanki są niezbędne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości pociągnięcia państwa członkowskiego do odpowiedzialności na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (wyrok Köbler, C-224/01, pkt 57). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi na przeszkodzie uznaniu zasady odpowiedzialności państwa członkowskiego z tytułu orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijny przepis. W szczególności ze względu na okoliczność, że naruszenia takim orzeczeniem praw wywodzonych z unijnego prawa nie można już naprawić, jednostki nie mogą być pozbawione możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności państwa w celu uzyskania w ten sposób sądowej ochrony swoich praw (wyrok XC i in., C-234/17, pkt 58). Ponadto TS uznał, że zastosowaniem powyżej wskazanych przesłanek pozwalających ustalić odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, które można temu państwu przypisać, powinny, co do zasady, zajmować się sądy krajowe, zgodnie z udzielonymi przez TS wytycznymi dotyczącymi tego stosowania (wyrok Kantarev, C-571/16, pkt 95). Zgodnie z orzecznictwem TS odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijny przepis, może powstać jedynie w wyjątkowym przypadku, gdy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji naruszy w sposób oczywisty mające zastosowanie prawo (wyrok Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, pkt 32, 42). W celu ustalenia, czy nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie unijnego prawa, sąd krajowy rozpatrujący wniosek o odszkodowanie musi wziąć pod uwagę wszystkie czynniki charakteryzujące daną sytuację. Trybunał wskazał, że wśród czynników, które mogą być brane pod uwagę są w szczególności: stopień jasności i precyzji naruszonego przepisu, zakres uznania, jaki naruszony przepis pozostawia organom krajowym, zamierzony lub niezamierzony charakter uchybienia, którego się dopuszczono, lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego naruszenia prawa, okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Unii Europejskiej mogło przyczynić się do wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z unijnym prawem, a także uchybienie przez dany sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym w trybie art. 267 ak. 3 TFUE (wyroki: Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 56; Köbler, C-224/01, pkt 54, 55). Trybunał podkreślił, że w każdym przypadku naruszenie unijnego prawa jest wystarczająco istotne, jeżeli miało miejsce w związku z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie (wyrok Fuß, C-429/09, pkt 52). W odniesieniu do niniejszego sporu TS wskazał, że to sąd odsyłający powinien ocenić, przy uwzględnieniu wszystkich elementów charakteryzujących rozpatrywaną w postępowaniu głównym sytuację, czy sąd powszechny w Budapeszcie w postanowieniu z 18.11.2015 r. dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia unijnego prawa, w sposób oczywisty je naruszając, w tym zwłaszcza wyrok Édukövízig i Hochtief Construction. Trybunał podkreślił, że jeżeli spełnione są analizowane przesłanki, to naprawienie przez państwo członkowskie konsekwencji wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z krajowym prawem odszkodowawczym. Przy czym warunki ustalone w prawie krajowym w odniesieniu do naprawienia szkody nie mogą być mniej korzystne niż warunki dotyczące podobnych krajowych środków prawnych (zasada równoważności) ani nie mogą być tak skonstruowane, aby w praktyce uniemożliwiały lub nadmiernie utrudniały uzyskanie naprawienia szkody (zasada skuteczności) (wyrok Tomášová, pkt 38). Z orzecznictwa TS wynika, że naprawienie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii musi być adekwatne do poniesionej szkody, aby zapewnić skuteczną ochronę praw jednostek (wyroki: Brasserie du pecheur i Factortame, pkt 82; Fuß, pkt 92). Tymczasem przepis prawa krajowego, zgodnie z którym w przypadku, gdy odpowiedzialność państwa członkowskiego powstaje wskutek naruszenia unijnej normy przez orzeczenie sądu tego państwa rozpoznającego sprawę w ostatniej instancji, koszty poniesione przez stronę na skutek tego orzeczenia są w sposób ogólny wyłączone z zakresu szkody podlegającej naprawieniu, może w praktyce nadmiernie utrudniać lub nawet uniemożliwić uzyskanie odszkodowania adekwatnego do poniesionej przez tę stronę szkody.
Trybunał orzekł, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza przepis prawa Unii, podlega przesłankom określonym przez Trybunał, w szczególności w pkt 51 wyroku Köbler, co nie wyklucza możliwości powstania odpowiedzialności państwa na podstawie mniej restrykcyjnych przesłanek na gruncie prawa krajowego. Odpowiedzialności tej nie wyłącza, iż to orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej. W ramach stosowania zasad tej odpowiedzialności sąd krajowy, do którego wniesiono o naprawienie szkody, powinien ocenić, biorąc pod uwagę wszelkie czynniki charakteryzujące rozpatrywaną sytuację, czy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia unijnego prawa, w sposób oczywisty naruszając mające zastosowanie unijne prawo, w tym właściwe orzecznictwo TS. Natomiast unijne prawo stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu prawa krajowego, który w takiej sytuacji wyłącza w sposób ogólny z zakresu podlegającej naprawieniu szkody koszty poniesione przez stronę na skutek tego orzeczenia sądu krajowego.

2. Nieuwzględnie wyroku TS przez sąd krajowy

W art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 i art. 1 ust. 1 dyrektywy 92/13 nałożono na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby decyzje podejmowane przez instytucje zamawiające w ramach postępowań z zakresu zamówień publicznych, których dotyczą te dyrektywy, podlegały skutecznemu, a w szczególności możliwie szybkiemu odwołania, ze względu na naruszenie przez te decyzje unijnego prawa w dziedzinie zamówień lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo (wyrok Star Storage i in., C-439/14 i C-488/14, pkt 39). Przepisy te, których celem jest ochrona wykonawców przed arbitralnością instytucji zamawiającej, zmierzają tym samym do zapewnienia tego, aby we wszystkich państwach członkowskich istniały skuteczne środki odwoławcze, w celu zagwarantowania skutecznego stosowania unijnych reguł w dziedzinie zamówień publicznych, w szczególności na etapie, na którym naruszenia te można jeszcze skorygować (wyrok Star Storage i in, pkt 41). Trybunał wskazał, że ani dyrektywa 89/665, ani dyrektywa 92/13 nie zawierają przepisów regulujących konkretnie warunki, na jakich środki odwoławcze mogą być wnoszone. Zawierają one jedynie przepisy określające minimalne warunki, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustanowione w krajowych porządkach prawnych w celu zagwarantowania poszanowania unijnych przepisów w dziedzinie zamówień publicznych (wyrok Star Storage i in, pkt 42). Trybunał podkreślił znaczenie zasady powagi rzeczy osądzonej zarówno w unijnym, jak i w krajowych porządkach prawnych zarówno dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości (wyrok Impresa Pizzarotti, C–213/13, pkt 58). Z orzecznictwa TS wynika, że unijne prawo nie wymaga tego, aby w celu uwzględnienia wykładni odpowiedniego przepisu tego prawa przyjętej przez Trybunał organ sądowy był, co do zasady, zobowiązany do zmiany swojego orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej (wyrok Impresa Pizzarotti, pkt 60). Jednak gdy obowiązujące krajowe normy proceduralne obejmują możliwość, z zachowaniem pewnych warunków, dokonania przez sąd krajowy zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem krajowym, wówczas rozwiązanie to, zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, stosowane na takich samych warunkach, musi przeważyć, jeśli warunki te zostały spełnione, w celu przywrócenia tej sytuacji do stanu zgodnego z unijnymi uregulowaniami (wyrok Impresa Pizzarotti, pkt 62). W niniejszym przypadku zgodnie z art. 260 KPC rewizję prawomocnego wyroku wszczyna się, gdy strona może powołać się w szczególności na prawomocne orzeczenie sądowe, które nie zostało uwzględnione w toku postępowania, które doprowadziło do wydania wyroku, którego dotyczy wniosek o rewizję, i tylko wtedy, gdy strona ta nie była w stanie, bez winy ze swej strony, podnieść istnienia tego orzeczenia w toku tego postępowania. Ponadto, prawo węgierskie dopuszcza rewizję orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej w celu przywrócenia zgodności z Konstytucją ze względu na nowe orzeczenie węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy węgierskie przepisy zawierają możliwość zmiany wyroku mającego powagę rzeczy osądzonej, aby doprowadzić do zgodności sytuacji stworzonej wskutek tego wyroku z wcześniejszym prawomocnym orzeczeniem sądowym, które było już znane sądowi, który wydał ten wyrok, jak również stronom w postępowaniu, w którym on zapadł. Gdyby tak było, to rozwiązanie zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, na takich samych warunkach, musi przeważyć, aby doprowadzić do zgodności sytuacji z wcześniejszym wyrokiem Trybunału. Z jednolitej linii orzeczniczej TS wynika, że ze względu w szczególności na okoliczność, iż naruszenie praw wynikających z unijnego prawa na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego nie można już zwykle naprawić, jednostki nie mogą być pozbawione możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności państwa w celu uzyskania w ten sposób sądowej ochrony swoich praw (wyrok XC i in., C-234/17, pkt 58).
Trybunał orzekł, że unijne prawo – a zwłaszcza dyrektywę 89/665 i dyrektywę 92/13, a także zasady równoważności i skuteczności – należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania państwa członkowskiego, które nie dopuszcza zmiany mającego powagę rzeczy osądzonej wyroku sądu tego państwa członkowskiego, który orzekł w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji zamawiającej, bez rozpatrzenia kwestii, której zbadanie przewidywał wcześniejszy wyrok Trybunału, wydany w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w ramach postępowania w przedmiocie tej skargi o stwierdzenie nieważności. Jednak jeśli krajowe normy obejmują możliwość dokonania przez sąd krajowy zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej, aby doprowadzić do zgodności sytuacji stworzonej wskutek tego wyroku z wcześniejszym prawomocnym krajowym orzeczeniem sądowym, które było już znane sądowi, który wydał ten wyrok, jak również stronom w postępowaniu, w którym on zapadł, wówczas rozwiązanie to, zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, stosowane na takich samych warunkach, musi przeważyć, aby doprowadzić do zgodności sytuacji z unijnym prawem w wykładni nadanej wcześniejszym wyrokiem TS.

Wyrok TS z 29.7.2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17




Źródło: www.curia.eu opracowała: dr Ewa Skibińska  - WPiA UKSW w Warszawie