Nakaz wyprowadzania psów na smyczy a zasada proporcjonalności

Monitor Prawniczy | 5/2021

Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.

Stan faktyczny

Rada Miejska w G. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: SamGminU) oraz art. 4 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; dalej: CzystGmU), podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, m.in.: w zakresie regulacji nakładających na właściciela psa bezwzględny obowiązek nakładania kagańca w momencie zwalniania ze smyczy czy zobowiązujących osoby utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania właściwej opieki.

Orzeczenie WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność regulaminu w części podkreślając, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko „na podstawie”, ale i „w granicach” upoważnień zawartych w ustawie. W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 SamGminU uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie „sprzeczności z prawem” w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Sąd wskazał, że część spornych regulacji powiela istniejące regulacje ustawowe, lub przez swą ogólnikowość nie może przynieść zamierzonego skutku. Podkreślono, że paragraf zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzę domowe do sprawowania właściwej opieki stanowi jedynie postulat i jest pozbawiony doniosłości prawnej. Sąd uznał, że w regulaminie określono obowiązki właścicieli psów w sposób zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU. Sąd podkreślił, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość, jednak regulamin wprowadzając generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i zwalniania ich ze smyczy tylko w przypadku, gdy są w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, nie określa żadnego wyjątku. Regulacja ta, nie pozwalając na uwzględnienie specyficznych sytuacji, a jednocześnie prowadząc do sankcji karnych, może naruszać zasadę proporcjonalności obowiązującą przy ograniczaniu praw jednostki. Szczególne znaczenie ma fakt, że postanowienia regulaminu mogą zostać uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawą. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638; dalej: OchrZwU), obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby zachowywać nad nim kontrolę. W rezultacie Sąd uznał za niedopuszczalne takie ukształtowanie zaskarżonego Regulaminu, które może prowadzić do penalizowania zachowań będących prawidłową realizacją ustawowego obowiązku. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w G. dowodziła, że w zaskarżonym wyroku pominięto, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawnym, za pomocą którego dąży się do zapewnienia bezpieczeństwa osobom korzystającym z miejsc publicznych, a nie wyłącznie do zapewniania komfortu i bezpieczeństwa zwierzęciu oraz jego właścicielowi. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że w wyroku orzeczono ponad żądanie skarżącego, gdyż orzeczono również o nieważności jednego z przepisów, pomimo tego że Prokurator Rejonowy go nie kwestionował.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej jednego z paragrafów i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy z uwagi na to, że sąd stwierdzając, iż powiela on ustawowy obowiązek, nie wskazał w sposób precyzyjny, o które konkretnie przepisy chodzi. Odnosząc się do zarzutów o orzekanie poza zakres skargi, NSA wyjaśnił, że o ile w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to ona zakreśla granice sprawy. W uzasadnieniu zaaprobowano stanowisko sądu I instancji, że nałożenie na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i zwalniania psa ze smyczy tylko w przypadku, gdy jest w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach OchrZwU, zaś brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania, które obiektywnie nie mogą stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Jak podkreślono, postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Zgodnie z art. 77 KW, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany. Chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, zaś spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie zawsze wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że paragraf regulaminu dotyczący zapewnienia opieki zwierzętom nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem właściwej opieki i jakie zachowania osoby utrzymującej zwierzę domowe należy uznać za przejawy właściwej opieki. W rezultacie jest on pozbawiony doniosłości prawnej i stanowi jedynie postulat.

Wyrok NSA z 12.1.2021 r., III OSK 1137/21