Kontrola powołania sędziego

Monitor Prawniczy | 8/2022
Ewa Skibińska (oprac.)

Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych postanowił o wszczęciu przeciwko sędzi M.F. postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu jej zarzutów dyscyplinarnych związanych z przewlekłością prowadzonych przez nią postępowań oraz opóźnieniami w sporządzaniu uzasadnień orzeczeń. 

Stan faktyczny

Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych postanowił o wszczęciu przeciwko sędzi M.F. postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu jej zarzutów dyscyplinarnych związanych z przewlekłością prowadzonych przez nią postępowań oraz opóźnieniami w sporządzaniu uzasadnień orzeczeń. J.M., działając jako Prezes SN kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej (dalej jako: ID), wydał postanowienie wyznaczające właściwy sąd dyscyplinarny do rozpoznania w I instancji tej sprawy. Następnie M.F. wniosła do SN m.in. powództwo o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego między J.M. a SN. M.F. podnosiła, że ze względu na okoliczności, w jakich doszło do powołania J.M., to postanowienie o wyznaczeniu sądu dyscyplinarnego zostało wydane przez osobę, której status powoduje, że sąd nie posiada przymiotu „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”. Tym samym w ocenie M.F. postępowanie dyscyplinarne wszczęte wobec niej przed tym sądem nie gwarantuje jej podstawowego prawa do rzetelnego procesu sądowego. M.F. wniosła dodatkowo o zawieszenie wszczętego przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego. Rozpoznająca ten pozew Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN powzięła wątpliwości co do wykładni prawa UE.

Stanowisko TS

W pierwszej kolejności TS uznał, że jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie. Trybunał konsekwentnie podkreśla, że procedura ustanowiona w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy nim i sądami krajowymi, dzięki któremu dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są im niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów. Ponadto, odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie pytań ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu (wyrok TS z 26.3.2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C-558/18 i C-563/18, pkt 44). Z treści art. 267 TFUE wynika, że orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być „niezbędne”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydanie wyroku” w zawisłej przed nim sprawie. Trybunał wielokrotnie przypominał w tej kwestii, że zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, iż warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest rzeczywiste istnienie przed sądem krajowym sporu, w którym ten sąd ma wydać orzeczenie pozwalające na uwzględnienie orzeczenia prejudycjalnego (wyrok Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, pkt 46). Trybunał podkreślił, że ustanowiona w art. 267 TFUE współpraca między nim a sądami krajowymi wymaga, co do zasady, aby sąd odsyłający był właściwy do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, tak aby tego sporu nie można było uznać za czysto hipotetyczny (postanowienie TS z 6.9.2018 r., Di Girolamo, C-472/17, pkt 31). Zdaniem TS chociaż w pewnych wyjątkowych okolicznościach można przyjąć odmienne założenie, takiego rozwiązania nie można jednak zastosować w niniejszej sprawie. Po pierwsze, TS stwierdził, że pytania prejudycjalne w niniejszej sprawie są nieodłącznie związane z inną sprawą niż sprawa w postępowaniu głównym. Mają one bowiem służyć sądowi odsyłającemu do przeprowadzenia oceny, czy powołanie J.M. na Prezesa SN kierującego pracą ID i wyznaczenie przez tego sędziego sądu dyscyplinarnego właściwego do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, takich jak to wszczęte przeciwko M.F., są zgodne z prawem UE. A w konsekwencji, czy sąd dyscyplinarny wyznaczony w ten sposób przez J.M. do rozpoznania sprawy dyscyplinarnej M.F. stanowi niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 ak. drugi KPP. W tych okolicznościach, w celu dokonania pełnej oceny zakresu tych pytań i udzielenia na nie stosownej odpowiedzi Trybunał uznał, że byłby zmuszony uwzględnić w większym stopniu istotne okoliczności charakteryzujące tę inną sprawę, niż oprzeć się na kontekście sprawy w postępowaniu głównym, jak wymaga tego art. 267 TFUE. Po drugie, M.F. nie jest uprawniona do bezpośredniego zaskarżenia przed sądem powołania J.M. na Prezesa SN kierującego pracą ID, ani postanowienia J.M. wyznaczającego sąd dyscyplinarny właściwy do rozpoznania jej sprawy dyscyplinarnej. Mogła ona jedynie podnieść przed tym sądem zarzut dotyczący ewentualnego wynikającego z tego postanowienia naruszenia jej prawa do tego, aby ta sprawa została rozpoznana przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Trybunał przypomniał, że już po wpłynięciu rozpatrywanego wniosku orzekł, iż art. 110 § 3 i art. 114 § 7 PrUSP – w zakresie, w jakim powierzają Prezesowi SN kierującemu pracą ID prawo do dyskrecjonalnego wyznaczania sądu dyscyplinarnego właściwego miejscowo do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom sądów powszechnych, czyli sędziom, na których może ciążyć obowiązek dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii – nie spełniają wymogu wynikającego z art. 19 ust. 1 ak. drugi TUE, zgodnie z którym sprawy te powinny być rozpoznawane przez sąd „ustanowiony na mocy ustawy” [wyrok TS z 15.7.2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), C-791/19, pkt 176]. Artykuł 19 ust. 1 ak. 2 TUE, w zakresie, w jakim ustanawia on taki wymóg, należy również uznać za mający skutek bezpośredni, w związku z czym zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na wyznaczony w ten sposób sąd dyscyplinarny obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych, na mocy których dokonano tego wyznaczenia, i w rezultacie uznania się za niewłaściwy do rozpoznania przekazanej mu w ten sposób sprawy. Po trzecie, pytania sformułowane przez sąd odsyłający są w szczególności związane z faktem, że krajowy porządek prawny został zmieniony przez polskiego ustawodawcę, tak aby, jego zdaniem, uniemożliwić w przyszłości sprawowanie skutecznej kontroli sądowej nad procesem powoływania sędziów SN. Trybunał wskazał, że już po wpłynięciu niniejszego wniosku, orzekł m.in. w wyroku z 2.3.2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) (C-824/18), iż art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom zmieniającym obowiązujący stan prawa krajowego, na podstawie których: – z jednej strony – mimo wniesienia przez kandydata na stanowisko sędziego sądu (takiego jak SN) odwołania od rozstrzygnięcia organu (takiego jak KRS), o nieprzedstawieniu jego kandydatury i o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie innych kandydatów rozstrzygnięcie to jest prawomocne w zakresie dotyczącym przedstawienia tych innych kandydatów, w związku z czym odwołanie nie stanowi przeszkody dla powołania tych ostatnich przez Prezydenta RP, a ewentualne uchylenie tego rozstrzygnięcia w części dotyczącej nieprzedstawienia wniosku o powołanie odwołującego się kandydata nie może prowadzić do ponownej oceny sytuacji tego kandydata pod kątem ewentualnego powołania go na rozpatrywane stanowisko. Natomiast z drugiej strony, takie odwołanie nie może opierać się na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie. Jeżeli okaże się – co zdaniem TS powinien był ocenić na podstawie wszystkich istotnych okoliczności sąd odsyłający, który wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie, na gruncie której został wydany wyrok – że te przepisy mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości, co do niepodatności sędziów powołanych w tym trybie przez Prezydenta RP na podstawie rozstrzygnięć organu, takiego jak KRS, na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, który to brak mógłby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym. Trybunał orzekł ponadto, że przypadku zmian w krajowym porządku prawnym, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie (takim jak SN) od rozstrzygnięcia organu (takiego jak KRS), o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach, po drugie, przewidują umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, i po trzecie, pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do TS:
– art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co zdaniem Trybunału powinien był ocenić na podstawie wszystkich istotnych okoliczności sąd odsyłający w sprawie zakończonej wyrokiem A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) – że zmiany te wywołały szczególne skutki w postaci zapobieżenia wypowiedzeniu się przez TS w przedmiocie pytań prejudycjalnych takich jak te, które zostały mu zadane przez ten sąd, i wykluczenia jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi pytaniami; – art. 19 ust. 1 ak. drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co powinien był ocenić ów sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że zmiany te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta RP na podstawie wspomnianych uchwał KRS na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

Trybunał uściślił w przytoczonej powyżej sentencji, że w przypadku potwierdzenia takich naruszeń unijnego prawa zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego w sprawie zakończonej wyrokiem A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) odstąpienia od stosowania tych przepisów na rzecz stosowania wcześniej obowiązujących przepisów krajowych oraz przeprowadzenia przez niego kontroli sądowej przewidzianej w tych ostatnich przepisach. Po trzecie, Trybunał podkreślił w szczególności, że takie naruszenia art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE mogą pojawić się w okolicznościach, w których wszystkie istotne elementy charakteryzujące proces powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego w określonym krajowym kontekście prawno-faktycznym, a w szczególności warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego w ramach takiego procesu nominacyjnego lub do zniweczenia skuteczności tego rodzaju środków prawnych, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu. Jednak TS podkreślił, że ewentualny brak możliwości kontroli sądowej w kontekście takiego procesu nominacyjnego może w niektórych przypadkach nie stanowić, jako taki, problemu z punktu widzenia wymagań prawa Unii, wynikających w szczególności z art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE. Trybunał stwierdził, że powództwo, takie jak w postępowaniu głównym, ma zasadniczo na celu doprowadzenie do pewnego rodzaju stwierdzenia nieważności erga omnes powołania J.M. na stanowisko sędziego SN, mimo że na gruncie prawa krajowego ogół jednostek nie jest i nigdy nie był uprawniony do podważenia powołania sędziego w drodze bezpośredniego powództwa o stwierdzenie nieważności lub o unieważnienie takiego powołania.
W świetle całości powyższych rozważań oraz okoliczności, że funkcja powierzona Trybunałowi w art. 267 TFUE polega na dostarczeniu każdemu z sądów Unii elementów wykładni unijnego prawa, które są mu niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim rzeczywistego sporu, ze szczególnym uwzględnieniem w tym kontekście systemu wszystkich środków zaskarżenia, jakimi dysponują jednostki, TS uznał, że pytania skierowane do niego w rozpatrywanym odesłaniu prejudycjalnym wykraczają poza ramy funkcji sądowniczej powierzonej mu na mocy art. 267 TFUE. W związku z tym Trybunał (wielka izba) orzekł, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z którym wystąpił Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) jest niedopuszczalny.

Wyrok TS z 22.3.2022 r., Prokurator Generalny (Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego – Powołanie), C-508/19




Źródło: www.curia.eu Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448