Analiza wybranych tajemnic związanych z postępowaniami kontrolnymi

Monitor Prawniczy | 18/2014
Moduł: prawo podatkowe, prawo karne
Mariusz Szyrski

W niniejszym artykule dokonano analizy tzw. tajemnic kontrolnych, w obrębie których wyróżniono: tajemnicę pracownika kontroli państwowej, tajemnicę organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w strukturze Ministerstwa Finansów, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej, tajemnicę pracownika inspekcji pracy, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji sanitarnej i tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów. Każdą ze wskazanych wyżej tzw. tajemnic kontrolnych poddano analizie, przy zastosowaniu tych samych kryteriów, tak aby w rezultacie można było dokonać syntetycznego podsumowania oraz wyciągnąć wnioski.

Wprowadzenie

W ramach niniejszego opracowania przeanalizowano regulacje prawne dotyczące tajemnic określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, związanych z postępowaniami kontrolnymi prowadzonymi przez podmioty administrujące. Przedmiotem analizy nie było natomiast orzecznictwo sądowe1. Na potrzeby pracy przyjęto katalog tajemnic sformułowany we wstępnych założeniach projektu pt. „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” w części poświęconej metodologii badań polskiej regulacji ograniczeń jawności oraz powiązanych z nią aktów prawa europejskiego i międzynarodowego w ramach zadania 1.03. W powyższej metodologii wyodrębniono sferę, którą określono jako „działalność kontrolna”, a w jej ramach m.in.: tajemnicę pracownika kontroli państwowej, tajemnicę organów informacji finansowej, tajemnicę inspekcji handlowej, tajemnicę inspektora pracy, tajemnicę organów urzędowej kontroli żywności, tajemnicę przedsiębiorstwa w przypadku kontroli produktów niebezpiecznych, tajemnicę Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz tajemnicę Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Już na wstępie należy zgłosić pewne zastrzeżenia do przyjętych wyżej nazw tajemnic. Przeprowadzona w artykule analiza przepisów prawa powszechnie obowiązującego skłania do stwierdzenia, że w obrębie tych przepisów można mówić o obowiązku zachowania tajemnicy przez pracowników poszczególnych urzędów oraz przez organy administracji publicznej i inne podmioty administrujące. Wątpliwe wydaje się natomiast przyjęcie, że taką tajemnicą mogą być również objęte urzędy (aparat pomocniczy). Stąd na potrzeby niniejszego opracowania nazwy tajemnic w powyższym katalogu zostały zmodyfikowane w następujący sposób:

– tajemnica pracownika kontroli państwowej;

– tajemnica organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w strukturze Ministerstwa Finansów;

– tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej;

– tajemnica pracownika inspekcji pracy;

– tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności;

– tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów;

– tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji sanitarnej;

– tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów.

Działalność kontrolna oznacza tu działalność sprawdzającą, wykonywaną przez podmioty administrujące. Z uwagi na to, że ustawodawca w różny sposób ukształtował przepisy, nie można mówić tu jedynie o organach administracji publicznej – przepisy szczególne przewidują także inne kategorie podmiotów.

Analizie pojęcia kontroli w literaturze przedmiotu poświęcono już sporo miejsca, także w opracowaniach monograficznych2. Przyjmuje się, że kontrola oznacza obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie; dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącym się do nich – jako całości jak również do ich poszczególnych fragmentów – założeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach, itp.); stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającej możliwie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i personalne aspekty przyczyn wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości; formułowanie wniosków co do tej działalności lub stanu w przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nieprawidłowości3.

Analiza wybranych tajemnic
1. Tajemnica pracownika kontroli państwowej
Regulacja dotycząca tajemnicy pracownika kontroli państwowej znajduje się w ustawie z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli4. Biorąc pod uwagę pojęcie „tajemnicy” można dostrzec, że ustawa posługuje się dwoma kategoriami pojęć: „tajemnica ustawowo chroniona” oraz „tajemnica kontrolerska”. Zgodnie z art. 71 pkt 3 NIKU, do kontrolera należy w szczególności przestrzeganie tajemnicy ustawowo chronionej. W tym przepisie brak jest odesłania do konkretnych ustaw, wskazujących o jakie rodzaje tajemnic ustawowo chronionych chodzi. Pojęcie tajemnicy kontrolerskiej znajduje natomiast rozwinięcie w art. 73 ust. 1 NIKU, zgodnie z którym: tajemnicę kontrolerską stanowią informacje, które pracownik Najwyższej Izby Kontroli uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Ustawodawca zdecydował się zatem na ochronę wartości wynikających ze szczegółowych ustaw regulujących tzw. „tajemnice ustawowo chronione” oraz na ochronę informacji pozyskanych w toku wykonywania obowiązków służbowych. W ramach tej drugiej kategorii mieszczą się np. informacje uzyskane w wyniku przeprowadzonej kontroli w podmiotach, o których mowa w art. 2 NIKU. Tajemnica kontrolerska dotyczy pracowników Najwyższej Izby Kontroli (w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych) oraz członków Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, o których mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 NIKU (w zakresie informacji, jakie uzyskano w wyniku rozpatrywania zastrzeżeń). Przepisy przewidują regulację dotyczącą okresu obowiązywania tajemnicy kontrolerskiej. Zgodnie z art. 73 ust. 3 NIKU, obowiązek zachowania tajemnicy trwa również po ustaniu zatrudnienia lub upływie albo wygaśnięciu kadencji członka Kolegium Najwyższej Izby Kontroli. Od obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej może zwolnić Prezes Najwyższej Izby Kontroli albo sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Podmiotami chronionymi w wyniku działania tej tajemnicy są kontrolowane przez NIK jednostki, wskazane w art. 2 NIKU, a więc: organy administracji rządowej, Narodowy Bank Polski, państwowe osoby prawne i inne państwowe jednostki organizacyjne, organy samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (przedsiębiorcy) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Przepisy NIKU nie przewidują uprawnień w zakresie dysponowania przedmiotem ochrony, w tym również prawa do zrzeczenia się ochrony czy też dopuszczenia do danej tajemnicy innych osób. NIKU określa, komu mogą być przekazywane informacje objęte tajemnicą kontrolerską. Tutaj wskazuje się dwie kategorie osób – po pierwsze, są to pracownicy NIK, po drugie, „inne osoby”. Program kontroli i tematyka kontroli są dokumentami chronionymi tajemnicą kontrolerską, udostępnianymi pracownikom Najwyższej Izby Kontroli w związku z wykonywaniem zadań służbowych. Innym osobom program kontroli lub tematyka kontroli może zostać udostępniona w uzasadnionych przypadkach za zgodą Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Przepisy nie precyzują tu pojęcia „innej osoby”. W przypadku, gdy informacje dotyczące tajemnicy kontrolerskiej zostaną udostępnione pracownikom NIK, zastosowanie ma ponownie art. 73 ust. 1 NIKU. W odniesieniu do ustawowej kategorii „innych osób”, na uwagę zasługuje treść art. 35a ust. 3 NIKU, zgodnie z którym kierownik jednostki kontrolowanej lub osoba przez niego upoważniona ma prawo wglądu do akt kontroli i sporządzania z nich odpisów, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Dotyczy to jednak tylko i wyłącznie akt kontroli danej jednostki. Odnośnie do kryteriów dostępu do informacji objętych tajemnicą kontrolerską w obrębie Najwyższej Izby Kontroli, trzeba wskazać, że na podstawie art. 28a ust. 3 NIKU pracownicy NIK mają dostęp do takich informacji w związku z wykonywaniem zadań służbowych. Przepisy nie przewidują tutaj żadnego specjalnego trybu dostępu do tego rodzaju informacji. W przypadku natomiast kryteriów dostępu tzw. „innych osób”, ustawodawca zdecydował się na konieczność uzyskania zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Taka zgoda może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z art. 10 NIKU, nie są objęte tajemnicą kontrolerską następujące dokumenty (są one przekazywane do publicznej wiadomości):
– wystąpienia pokontrolne; – analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej; – opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów; – informacje o wynikach kontroli zleconych przez Sejm lub jego organy; – informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz innych ważniejszych kontroli; – wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne; – wystąpienia zawierające wynikające z kontroli zarzuty, dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i osób kierujących instytucjami, o których mowa w art. 4 ust. 1 NIKU; – analiza wykorzystania wynikających z kontroli wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa; – coroczne sprawozdanie z działalności NIK; – informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP oraz informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a także o wynikach innych ważniejszych kontroli; – informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz informacje o wynikach kontroli przedkładane Sejmowi i Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej; – informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej; – informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego.
NIKU w swojej treści odwołuje się kilkakrotnie do ustawy z 5.10.2010 r. o ochronie informacji niejawnych5. Takie odniesienia można odnaleźć w: art. 29 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1–3 NIKU. Nie są to jednak odesłania powiązane bezpośrednio z tajemnicą kontrolerską. W pierwszym przypadku chodzi o dostęp Najwyższej Izby Kontroli do dokumentów i materiałów potrzebnych do ustalenia stanu faktycznego w zakresie kontrolowanej działalności zawierających informacje stanowiące tajemnicę ustawowo chronioną. W drugim i trzecim przypadku chodzi natomiast o odmowę udzielania wyjaśnień oraz szczegółowe regulacje dotyczące postępowania ze świadkiem.
2. Tajemnica organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej
Podstawę prawną do wyodrębnienia tajemnicy organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej stanowi art. 30a ustawy z 16.11.2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu6. Ustawa ta określa zasady oraz tryb przeciwdziałania praniu pieniędzy, przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu, stosowania szczególnych środków ograniczających przeciwko osobom, grupom i podmiotom oraz obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji. Ustawa w swojej treści zawiera rozdział 7 zatytułowany: ochrona i udostępnianie zgromadzonych danych. Zgodnie z art. 30a ust. 1 TerroryzmU, organy informacji finansowej, pracownicy i osoby wykonujące czynności na rzecz jednostki, o której mowa w art. 3 ust. 4 TerroryzmU, są obowiązane zachować w tajemnicy informacje, z którymi zapoznały się w toku wykonywanych czynności – na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. Biorąc pod uwagę stronę podmiotową można stwierdzić, że do zachowania tego rodzaju tajemnicy zobowiązani są: minister właściwy do spraw instytucji finansowych – jako naczelny organ informacji finansowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej oraz pracownicy i osoby wykonujące czynności na rzecz jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w strukturze Ministerstwa Finansów. Strona przedmiotowa została powiązana z pojęciem informacji uzyskanych w toku wykonywanych czynności. Chodzi tutaj przede wszystkim o czynności związane z przekazywaniem informacji Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej. Zachowanie tajemnicy obowiązuje w czasie trwania zatrudnienia oraz również po ustaniu zatrudnienia w jednostce, a także wykonywania na jej rzecz czynności na podstawie umów prawa cywilnego. Podmiotami chronionymi w wyniku działania tajemnicy organów informacji finansowej są tzw. „instytucje obowiązane”, do których zalicza się:
a) oddziały instytucji kredytowych w rozumieniu ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe7; b) instytucje finansowe mające siedzibę na terytorium RP, oddziały instytucji finansowych niemających siedziby na terytorium RP w rozumieniu PrBank; c) banki krajowe, oddziały banków zagranicznych, w rozumieniu PrBank; d) Narodowy Bank Polski – w zakresie, w jakim prowadzi rachunki bankowe dla osób prawnych, sprzedaż monet, banknotów i numizmatów przeznaczonych na cele kolekcjonerskie oraz na inne cele, skup złota i wymianę zniszczonych środków płatniczych na podstawie ustawy z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim8; e) krajowe instytucje pieniądza elektronicznego, oddziały unijnych instytucji pieniądza elektronicznego, oddziały zagranicznych instytucji pieniądza elektronicznego, agentów rozliczeniowych, krajowe instytucje płatnicze, biura usług płatniczych, oddziały unijnych instytucji płatniczych oraz działających na terytorium RP agentów tych podmiotów w rozumieniu ustawy z 19.8.2011 r. o usługach płatniczych9; f) firmy inwestycyjne, banki powiernicze, w rozumieniu ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi10; g) zagraniczne osoby prawne prowadzące na terytorium RP działalność maklerską oraz towarowe domy maklerskie w rozumieniu ustawy z 26.10.2000 r. o giełdach towarowych11 oraz spółki handlowe, o których mowa w art. 50a tej ustawy; h) Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. – w zakresie, w jakim prowadzi rachunki papierów wartościowych lub rachunki zbiorcze; i) podmioty prowadzące działalność – w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych; j) podmioty prowadzące działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach; k) zakłady ubezpieczeń w zakresie ubezpieczeń na życie, w tym ubezpieczycieli krajowych, główne oddziały ubezpieczycieli z państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej, oddziały ubezpieczycieli z państwa członkowskiego Unii Europejskiej, pośredników ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń na życie, chyba że za ich działania odpowiedzialność ponosi ubezpieczyciel; l) fundusze inwestycyjne, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, w rozumieniu ustawy z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych12; m) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową; n) operatorów pocztowych w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe13; o) notariuszy – w zakresie czynności notarialnych dotyczących obrotu wartościami majątkowymi, adwokatów wykonujących zawód, radców prawnych wykonujących zawód poza stosunkiem pracy w urzędach obsługujących organy administracji rządowej i jednostkach samorządu terytorialnego, prawników zagranicznych świadczących pomoc prawną poza stosunkiem pracy, biegłych rewidentów wykonujących zawód, doradców podatkowych wykonujących zawód; p) podmioty prowadzące działalność w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych; q) podmioty prowadzące działalność w zakresie wymiany walut; r) przedsiębiorców prowadzących: domy aukcyjne, antykwariaty, działalność factoringową, działalność w zakresie obrotu metalami lub kamieniami szlachetnymi i półszlachetnymi, sprzedaży komisowej lub pośrednictwa w obrocie nieruchomościami; s) fundacje; t) stowarzyszenia posiadające osobowość prawną, utworzone na podstawie ustawy z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach14 oraz przyjmujące płatności w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15 000 euro, również w drodze więcej niż jednej operacji; u) przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej15 przyjmujących płatności za towary w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15 000 euro, również gdy należność za określony towar jest dokonywana w drodze więcej niż jednej operacji.
W ramach rozdziału 7 TerroryzmU określa się szeroko zakres podmiotów, którym mogą być przekazywane zgromadzone informacje, i co do których ma zastosowanie omawiana tajemnica. Po pierwsze, informacje zgromadzone w trybie i zakresie przewidzianym przepisami TerroryzmU są udostępniane przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej sądom i prokuratorom na potrzeby postępowania karnego, na ich pisemny wniosek. Ustawa przewiduje także, że informacje te mogą być przekazywane innym podmiotom. Zgodnie z art. 33 TerroryzmU, Generalny Inspektor przekazuje posiadane informacje, na pisemny i uzasadniony wniosek: ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub osób przez niego upoważnionych; szefów: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego lub osób przez nich upoważnionych – w zakresie ich kompetencji ustawowych. Informacje, o których mowa w art. 8 ust. 1 TerroryzmU, Generalny Inspektor przekazuje: ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz szefom: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, na pisemny i uzasadniony wniosek, złożony za zgodą Prokuratora Generalnego. Ponadto, informacje o transakcjach objętych przepisami ustawy, mogą być udostępniane przez Generalnego Inspektora na pisemny i uzasadniony wniosek: Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej; dyrektorów izb skarbowych oraz dyrektorów urzędów kontroli skarbowej – wyłącznie w zakresie ich zadań ustawowych; Szefa Służby Celnej lub osób przez niego upoważnionych – wyłącznie w zakresie wykonywania zadań Służby Celnej; Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego lub osób przez niego upoważnionych – wyłącznie w sprawach związanych z wykonywaniem nadzoru bankowego, w sprawach związanych z wykonywaniem nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową oraz w stosunku do firm inwestycyjnych i banków powierniczych w rozumieniu ObrInstrFinU oraz zagranicznych osób prawnych prowadzących na terytorium RP działalność maklerską w zakresie obrotu towarami giełdowymi, towarowych domów maklerskich w rozumieniu GiełTowarU, funduszy inwestycyjnych, towarzystw funduszy inwestycyjnych i Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych S.A. oraz w stosunku do krajowych instytucji pieniądza elektronicznego, oddziałów unijnych instytucji pieniądza elektronicznego, oddziałów zagranicznych instytucji pieniądza elektronicznego, agentów rozliczeniowych, krajowych instytucji płatniczych, oddziałów unijnych instytucji płatniczych, biur usług płatniczych oraz działających na terytorium RP agentów tych podmiotów w rozumieniu UsłPłatU; dyrektorów izb celnych – wyłącznie w sprawach dotyczących egzekwowania długu celnego oraz należności podatkowych, wynikających z wymiany gospodarczej z zagranicą; Prezesa Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej lub osób przez niego upoważnionych – wyłącznie w sprawach związanych z wykonywaniem nadzoru nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych; Prezesa Najwyższej Izby Kontroli – w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Istnieje także możliwość przekazywania informacji instytucjom zagranicznym. Zgodnie z art. 33 ust. 5 TerroryzmU, informacje związane z wprowadzaniem do systemu finansowego wartości majątkowych pochodzących z prania pieniędzy, a także z finansowaniem terroryzmu, mogą być udostępniane przez Generalnego Inspektora zagranicznym instytucjom, na zasadzie wzajemności, w trybie określonym w dwustronnych porozumieniach zawartych przez Generalnego Inspektora, także za pomocą informatycznych nośników danych. Prawodawca przewidział istotną regulację związaną z zachowaniem tajemnicy przez wskazane wyżej podmioty, które weszły w posiadanie informacji chronionych. Na podstawie art. 33 ust. 6–7 TerroryzmU, osoby, które weszły w posiadanie informacji uzyskanych we wskazanym wyżej trybie, są obowiązane chronić informacje prawnie chronione, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach. Zachowanie tajemnicy obowiązuje również po ustaniu stosunku pracy, wykonywania czynności na podstawie umów prawa cywilnego lub ustaniu służby. Obowiązek zachowania w tajemnicy uzyskanych na podstawie ustawy informacji, do których nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw regulujących zasady ich ochrony, obejmuje również pracowników instytucji obowiązanych, izb gospodarczych zrzeszających instytucje obowiązane, banków zrzeszających banki spółdzielcze oraz osoby wykonujące na ich rzecz czynności na podstawie umów prawa cywilnego. Zachowanie tajemnicy obowiązuje również po ustaniu stosunku pracy lub zaprzestaniu wykonywania czynności na podstawie umów prawa cywilnego. TerroryzmU odwołuje się w swojej treści do innych tajemnic określonych w prawie. Przepisy posługują się pojęciem tajemnicy prawnie chronionej (art. 9i ust. 4), danych objętych tajemnicą (art. 29) oraz tajemnicą bankową i ubezpieczeniową (art. 32 ust. 2, art. 33 ust. 4).
3. Tajemnica pracownika inspekcji pracy
Podstawą prawną do wyodrębnienia tajemnicy pracownika inspekcji pracy jest art. 45 ust. 1 ustawy z 13.4.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy16, zgodnie z którym pracownik Państwowej Inspekcji Pracy jest obowiązany zachować w tajemnicy informacje, które uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Przepis ten bezpośrednio nawiązuje do art. 15 Konwencji Konwencja Nr 81 z 11.7.1947 r. Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu17, który przewiduje, że inspektorzy pracy: nie mogą być w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, zainteresowani materialnie w przedsiębiorstwach podlegających ich kontroli; będą zobowiązani, pod groźbą odpowiednich sankcji karnych lub środków dyscyplinarnych, do nieujawniania, nawet po opuszczeniu służby, tajemnic produkcji lub handlu albo metod eksploatacji, które mogli poznać podczas wykonywania swoich obowiązków, oraz będą traktować jako absolutnie poufne źródło jakąkolwiek skargę informującą ich o naruszeniu lub złamaniu przepisów prawnych i nie dadzą żadnej wskazówki pracodawcy lub jego przedstawicielowi, że inspekcję przeprowadzono w następstwie otrzymania skargi. Tym samym, art. 44 i 45 PIPU przenoszą te postanowienia na grunt PIPU18. Biorąc pod uwagę stronę podmiotową można stwierdzić, że do zachowania tego rodzaju tajemnicy zobowiązani są: Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy, okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, pracownicy wykonujący czynności kontrolne oraz pracownicy zatrudnieni na innych stanowiskach. Tajemnica dotyczy informacji, które pracownik uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, a więc przede wszystkim tych obowiązków, które wyznaczane są przez polecenia służbowe. Ustawa przewiduje tutaj ponadto dwa szczegółowe przypadki. Na podstawie art. 44 ust. 3 PIPU chodzi o zachowanie w tajemnicy informacji, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi, chyba że zgłaszający skargę wyrazi na ujawnienie tej informacji pisemną zgodę. Zgodnie z art. 23 ust. 2 PIPU, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3 PIPU, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Obowiązek zachowania tajemnicy trwa w okresie zatrudnienia oraz (na podstawie art. 45 ust. 2 PIPU) także po ustaniu zatrudnienia. Podmiotami chronionymi na skutek działania tej tajemnicy są te, w których wykonywana jest kontrola w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Ustawa nie przewiduje możliwości udostępniania informacji objętych tajemnicą pracownika inspekcji pracy żadnym innym podmiotom, a tym samym nie określa kryteriów takiego dostępu. Sankcje za nieuprawnione ujawnienie informacji podlegających ochronie na gruncie PIPU związane są z treścią art. 71 ust. 1 i dotyczą odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych. Oprócz wskazanych regulacji związanych z odpowiedzialnością pracowniczą, PIPU nie przewiduje szczegółowego trybu sankcji związanej z ujawnieniem tajemnicy inspektora pracy19. PIPU odwołuje się w swojej treści do tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 31 ust. 2 pkt 14 PIPU: protokół kontroli powinien zawierać: na wniosek podmiotu kontrolowanego – wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) oraz przepisów o ochronie informacji niejawnych (art. 30 PIPU: podczas wykonywania czynności kontrolnych inspektor pracy oraz osoby, o których mowa w art. 22 ust. 3 i art. 25 PIPU, obowiązani są do przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych oraz przepisów o ochronie informacji niejawnych; art. 44 ust. 1 PIPU: pracownicy wykonujący czynności kontrolne są odpowiedzialni za sumienne wykonywanie swoich obowiązków, w szczególności za rzetelne i obiektywne ujmowanie i dokumentowanie wyników kontroli oraz za przestrzeganie przepisów o ochronie informacji niejawnych).
4. Tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów
Podstawą prawną wyodrębnienia tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów jest art. 27 ust. 2 ustawy z 12.12.2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów20, który stanowi, że informacje uzyskane w toku kontroli lub postępowania, inne niż określone w ust. 1 BezpProdU, nie podlegają ujawnieniu przez organ kontroli i nadzoru pod warunkiem, że przekazujący je wskaże przyczynę, dla której wnioskuje o ich nieujawnianie, z zastrzeżeniem ust. 3 BezpProdU. Na początku należy zwrócić uwagę, że we wstępnych założeniach dla tajemnic kontrolnych21 przyjęto nazwę dla tej tajemnicy jako: „tajemnica przedsiębiorstwa w przypadku kontroli produktów niebezpiecznych”. Tak określona tajemnica dotyczy jednak przedsiębiorcy, co uregulowane jest właściwymi przepisami. W tym przypadku chodzi natomiast o zachowanie tajemnicy przez podmioty administracji publicznej w toku kontroli działalności przedsiębiorcy. Stąd zasadne wydaje się przyjęcie innej nazwy dla tej tajemnicy, a mianowicie: „Tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów”. W związku z tym, że przepisy BezpProdU dotyczą tajemnicy przedsiębiorstwa, regulacja odnosząca się do zachowania w tajemnicy innych kategorii informacji jest w tej ustawie skąpa. Ustawodawca określił, jak należy rozumieć pojęcie „informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa”. Zgodnie z art. 27 ust. 1 BezpProdU, informacje te są rozumiane jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne przedsiębiorstwa, lub inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, uzyskane w toku kontroli lub postępowania. Wszystkie inne informacje, które nie mieszczą się w ramach definicji wskazanej w art. 27 ust. 1 BezpProdU, podlegają nieujawnieniu – po wskazaniu przyczyny, dla której wnioskuje się o ich nieujawnianie. Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 3 BezpProdU, jeżeli zachodzi konieczność ujawnienia informacji oraz dowodów uzyskanych w toku kontroli lub postępowania, organ kontroli lub nadzoru ujawni je w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia podjętych w postępowaniu rozstrzygnięć. Należy więc stwierdzić, że ustawodawca w pierwszej kolejności chroni tajemnicę przedsiębiorcy, rozumianą zgodnie z definicją wskazaną na gruncie tej ustawy. Innego rodzaju informacje także mogą zostać nieujawnione, ale do tego potrzeba już wniosku ze wskazaniem konkretnych przyczyn. Ponadto, przepisy wskazują na uznaniowość po stronie organu administracji publicznej, co przejawia się w stwierdzeniu „jeżeli zachodzi konieczność”. Podmiotem zobowiązanym do zachowania tego rodzaju informacji w tajemnicy są „organy kontroli i nadzoru”, czyli Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 13) oraz wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej (art. 17 ust. 1). Podmiotem chronionym jest zaś kontrolowany przedsiębiorca w zakresie: bezpieczeństwa produktów, obowiązków producentów i dystrybutorów w zakresie bezpieczeństwa produktów. Należy zwrócić uwagę, że na mocy art. 17 ust. 2 BezpProdU wprowadzono odesłanie do przepisów ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej22. Zgodnie z tym przepisem, do kontroli produktów w zakresie spełniania ogólnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa stosuje się przepisy InspHandlU z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że w zakresie trybu kontrolnego należy mieć na uwadze przepisy dotyczące obowiązku zachowania w tajemnicy określonych informacji, wynikających z InspHandlU. Ustawa ta przewiduje następujące obszary związane z tajemnicami:
– art. 16 ust. 5: Uzyskane w trakcie kontroli informacje dotyczące stosowanej przez kontrolowanego technologii lub stanowiące tajemnicę handlową są prawnie chronione; nie dotyczy to informacji, których ujawnienie jest niezbędne ze względu na konieczność usunięcia zagrożeń związanych z produktem lub usługą; – art. 18 ust. 6: Informacje zawarte w decyzjach, o których mowa w art. 18 ust. 1 (decyzje wojewódzkiego inspektora), dotyczące zafałszowania artykułów rolno-spożywczych, podaje się do publicznej wiadomości, z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz inne tajemnice podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych.
Ustawa nie zawiera regulacji dotyczącej podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych, zakresu związania tajemnicą i obowiązków podmiotu uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji chronionych oraz kryteriów dostępu do informacji objętych tajemnicą.
5. Tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności
Materia dotycząca tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności została uregulowana w ustawie z 25.8.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia23. Zgodnie z art. 76 ust. 2 BezpŻywnU, uzyskane przez organy urzędowej kontroli żywności, w trakcie kontroli, informacje, dokumenty i inne dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratury w związku z toczącym się postępowaniem. Ponadto, w art. 30 ust. 5 i 6 BezpŻywnU wskazuje się, że Główny Inspektor Sanitarny prowadzi rejestr produktów objętych powiadomieniem o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP. Dane z tego rejestru są publikowane na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego, z wyłączeniem danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Podobnie sprawa została uregulowana w stosunku do rejestru zakładów. Artykuł 67 ust. 4 BezpŻywnU stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia może określić w rozporządzeniu sposób prowadzenia rejestru zakładów w systemie informatycznym, z wyłączeniem danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy, mając na względzie powszechny dostęp do danych zawartych w rejestrach oraz jednolite wymagania w tym zakresie obowiązujące w Unii Europejskiej, jeżeli zostaną ustalone. Na podstawie art. 73 ust. 1 oraz art. 67 ust. 4 BezpŻywnU, podmiotami zobowiązanymi do zachowania tego rodzaju informacji w tajemnicy są:
1) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej24, w odniesieniu do:
– żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw; – produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym; – żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/200425, produkowanej i wprowadzanej do obrotu lub wywożonej do państw trzecich, przywożonej z tych państw w zakresie nieobjętym decyzją Komisji 2007/275/WE z 17.4.2007 r. dotyczącą wykazu zwierząt i produktów mających podlegać kontroli w punktach kontroli granicznej na mocy dyrektyw Rady 91/496/EWG i 97/78/WE26 oraz powrotnie wywożonej do tych państw; – prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
2) organy Wojskowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 20a PISU; 3) organy Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z 29.1.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej27; 4) organy Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 7 InspWetU; 5) inne organy w zakresie posiadanych kompetencji; 6) minister właściwy do spraw zdrowia w zakresie określania sposobu prowadzenia rejestru zakładów w systemie informatycznym.
Tajemnica ta ma szczególny charakter, ponieważ polega na zakazie ujawniania informacji wynikających z istniejącej już tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zostało doprecyzowane w przepisach ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji28. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ZNKU, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kluczowe dla uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Jednak każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Podmiot działający na rynku spożywczym powinien podjąć odpowiednie działania i środki zarówno w odniesieniu do organizacji swojej działalności (np. stosowanie fizycznych zabezpieczeń, monitoringu, klauzul w dokumentach itd.), jak i podczas przeprowadzania czynności kontrolnych (np. wyraźne zastrzeganie, że ujawniane informacje, dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa), aby w sposób oczywisty uwidoczniona była wola traktowania istotnych dla niego danych i informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa29. Podmiotem uprawnionym do uzyskania dostępu do informacji chronionych są inne organy, jeżeli jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka. Ponadto, informacje, o których mowa wyżej, mogą być przekazywane sądom i prokuraturom w związku z toczącym się postępowaniem. BezpŻywnU nie odnosi się do innych rodzajów tajemnic prawnie chronionych, a także do OchrInfU.
6. Tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej
Podstawą prawną wyodrębnienia tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej jest art. 16 ust. 5 InspHandlU. Zgodnie z tym przepisem, uzyskane w trakcie kontroli informacje dotyczące stosowanej przez kontrolowanego technologii lub stanowiące tajemnicę handlową są prawnie chronione; nie dotyczy to informacji, których ujawnienie jest niezbędne ze względu na konieczność usunięcia zagrożeń związanych z produktem lub usługą. W InspHandlU odnajdujemy także inne regulacje odnoszące się do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Artykł 10 ust. 2 InspHandlU stanowi, że Prezes Urzędu może podawać do publicznej wiadomości informacje o wynikach kontroli Inspekcji z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, natomiast na podstawie art. 18 ust. 6 InspHandlU informacje zawarte w decyzjach, o których mowa w ust. 1, dotyczące zafałszowania artykułów rolno-spożywczych, podaje się do publicznej wiadomości, z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz inne tajemnice podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Jak widać, w wyniku funkcjonowania tych regulacji prawnych wartością chronioną jest dobro przedsiębiorstwa (w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz tajemnicy handlowej). Podmiotem chronionym jest tutaj przedsiębiorca w rozumieniu art. 2 pkt 1 InspHandlU (pojęcie przedsiębiorcy w tej ustawie oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej). Podmiotami zobowiązanymi do zachowania tajemnicy są tutaj: wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, osoby biorące udział w postępowaniu kontrolnym oraz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W InspHandlU brak jest regulacji dotyczących zakresu związania tajemnicą i obowiązki podmiotu uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji chronionych oraz kryteriów dostępu do informacji objętych tą tajemnicą. M Bernatt30 podkreśla, że „obowiązek ochrony informacji jest pochodną obowiązku nałożonego na Prezesa UOKiK w zakresie kontroli prowadzonych przez Inspekcję Handlową”. Ustawa nie przewiduje szczegółowych sankcji za naruszenie zasad związanych z ujawnieniem informacji wynikających z tajemnicy przedsiębiorstwa, stąd należy przyjąć, że w wyniku takiego ujawnienia przedsiębiorca może dochodzić swoich praw na podstawie przepisów prawa cywilnego przewidujących odszkodowanie. Przepisy dotyczące tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej bazują na innych nazwanych tajemnicach występujących w przepisach. Należy tutaj wskazać:
1) art. 10 ust. 2 InspHandlU: Prezes Urzędu może podawać do publicznej wiadomości informacje o wynikach kontroli Inspekcji z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów; 2) art. 16 ust. 5 InspHandlU: Uzyskane w trakcie kontroli informacje dotyczące stosowanej przez kontrolowanego technologii lub stanowiące tajemnicę handlową są prawnie chronione; nie dotyczy to informacji, których ujawnienie jest niezbędne ze względu na konieczność usunięcia zagrożeń związanych z produktem lub usługą; 3) art. 18 ust. 6 InspHandlU: Informacje zawarte w decyzjach, o których mowa w ust. 1, dotyczące zafałszowania artykułów rolno-spożywczych, podaje się do publicznej wiadomości, z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz inne tajemnice podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych.
Brak jest w ustawie bezpośrednich odwołań do OchrInfU. Jak wskazano wyżej, ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem „tajemnic podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych”.
7. Tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów
Podstawą prawną wyodrębnienia tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów jest art. 71 ust. 1 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów31. Zgodnie z art. 71 ust. 1 OchrKonkurU, pracownicy Urzędu są obowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania. Wskazuje się, że pojęcie pracownika UOKiK należy rozumieć szeroko i odnosić do osób pozostających w stałym stosunku zatrudnienia (bez względu na charakter prawny podstawy zatrudnienia) oraz stażystów bez względu na charakter pełnionej funkcji (tak pracownik merytoryczny jak pomocniczy)32. Ustawa stanowi, że tej regulacji nie stosuje się do informacji powszechnie dostępnych, informacji o wszczęciu postępowania oraz informacji o wydaniu decyzji kończących postępowanie i ich ustaleniach. Informacje powszechnie dostępne to takie, które mogą być uzyskane przez każdą osobę bez potrzeby uzyskiwania statusu strony postępowania lub podmiotu zainteresowanego. Są to np. informacje publikowane w Dzienniku Urzędowym Prezesa UOKiK (nie są tam udostępniane informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnice podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów), na stronach internetowych. Informacją o wszczęciu postępowania jest informacja na temat wydania stosowanego postanowienia przez Prezesa UOKiK33. Szczególne znaczenie ma tu także treść art. 69 ust. 1 OchrKonkurU, zgodnie z którym Prezes Urzędu, na wniosek lub z urzędu, może w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Do tajemnicy przedsiębiorcy odnosi się także art. 32 ust. 3 OchrKonkurU, stanowiący, że publikacji, o których mowa w art. 32 ust. 2, dokonuje się z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z przepisów, w wyniku wprowadzenia tej regulacji chronione jest przede wszystkim dobro przedsiębiorcy w obrębie tajemnicy nazwanej (tajemnica przedsiębiorcy). Ustawodawca nie określił okresów ochronnych, tj. nie wskazał jak długo obowiązuje w tym przypadku tajemnica. Jak już wskazano, podmiotem chronionym jest tutaj przedsiębiorca. Ustawodawca określił także katalog podmiotów, które są zobowiązane do zachowania tej tajemnicy oraz katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych. Podmiotami zobowiązanymi do zachowania tajemnicy są:
1) pracownicy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; 2) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; 3) pracownicy Inspekcji Handlowej oraz inne osoby biorące udział w kontroli – na podstawie art. 105a ust. 2 OchrKonkurU:
a) pracownik organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego Unii Europejskiej w przypadku, o którym mowa w art. 22 rozporządzenia nr 1/2003/WE; b) pracownik organu wnioskującego w rozumieniu art. 3 pkt f rozporządzenia nr 2006/2004/WE w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 tego rozporządzenia; c) osoba posiadająca wiadomości specjalne, jeżeli do przeprowadzenia kontroli niezbędne są tego rodzaju wiadomości.
Ustawodawca wskazał, że informacje uzyskane w toku postępowania nie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w tej ustawie. W ten sposób postanowiono, że zasada zakazu wykorzystywania informacji nie dotyczy: postępowania karnego prowadzonego w trybie publicznoskargowym lub postępowania karno-skarbowego; innych postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu; wymiany informacji z Komisją Europejską i organami ochrony konkurencji państw członkowskich Unii Europejskiej na podstawie rozporządzenia nr 1/2003/WE34; wymiany informacji z Komisją Europejską i właściwymi organami państw członkowskich Unii Europejskiej na podstawie rozporządzenia nr 2006/2004/WE35; przekazywania właściwym organom informacji, które mogą wskazywać na naruszenie odrębnych przepisów. Ponadto, od strony podmiotowej wskazano, że Prezes Urzędu udostępnia organom regulacyjnym w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz gospodarki paliwami i energią, informacje, w tym wyniki badań i analiz rynkowych, niezbędne w postępowaniach prowadzonych przez te organy, z wyjątkiem informacji: co do których obowiązek zachowania poufności wynika z zobowiązań międzynarodowych, w szczególności informacji uzyskanych w toku postępowań wszczętych na podstawie art. 81 lub 82 Traktatu WE; uzyskanych od przedsiębiorcy w związku z zastosowaniem art. 109 OchrKonkurU. Ustanawiając taką szeroką regulację, ustawodawca wprowadził zasady dotyczące ochrony nabytych informacji objętych tajemnicą. Na podstawie art. 73 ust. 4 oraz 5 OchrKonkurU, organy regulacyjne są obowiązane do ochrony uzyskanych informacji, w szczególności informacje te nie mogą być wykorzystane w postępowaniach innych niż prowadzone przez organy regulacyjne. Ma tutaj zastosowanie reguła z art. 69 i 71 OchrKonkurU. Ponadto, informacje uzyskane w toku postępowania od organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego Unii Europejskiej mogą być wykorzystane w toku tego postępowania na warunkach, na jakich zostały przekazane przez ten organ, włączając w to niewykorzystanie informacji do nałożenia sankcji na określone osoby. Biorąc pod uwagę to, że ustawodawca łączy tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów z tajemnicą przedsiębiorstwa, przepisy w swojej treści nawiązują właśnie do tej tajemnicy. W OchrKonkurU można odnaleźć nawiązanie do tajemnicy przedsiębiorstwa w następujących przepisach:
1) art. 32 ust. 3: „Publikacji, o których mowa w ust. 2, dokonuje się z pominięciem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów”; 2) art. 60 ust. 4: „Rozprawa, o której mowa w ust. 1, jest niejawna, jeżeli są podczas niej rozpatrywane informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również inne tajemnice podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy art. 153 i 154 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego stosuje się odpowiednio”; 3) art. 69 ust. 1: „Prezes Urzędu, na wniosek lub z urzędu, może, w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów”; 4) art. 71 ust. 1: „Pracownicy Urzędu są obowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania”.
Ustawa ta nie nawiązuje wprost do przepisów OchrInfU. Czyni to pośrednio, poprzez odwołanie w art. 60 ust. 4 do „tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów”.
8. Tajemnica organu oraz pracownika w zakresie inspekcji sanitarnej
Podstawą prawną wyodrębnienia tajemnicy organu oraz pracownika w zakresie inspekcji sanitarnej jest art. 29a PISU, zgodnie z którym uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. W wyniku wprowadzenia tej regulacji chronione jest dobro kontrolowanego, w zakresie: higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny radiacyjnej, higieny procesów nauczania i wychowania, higieny wypoczynku i rekreacji, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne. Podmiotem chronionym jest tutaj kontrolowany, zaś podmiotami zobowiązanymi do ochrony tajemnicy są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej: Główny Inspektor Sanitarny; państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie; państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie; państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich, portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych. Ustawa wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych (art. 29a OchrKonkurU), są to: sąd lub prokurator w związku z toczącym się postępowaniem. Ustawodawca nie reguluje zakresu związania tajemnicą i obowiązków podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji chronionych, regulacje te znajdują się w przepisach szczególnych związanych z postępowaniami sądowymi oraz postępowaniami prowadzonymi przez prokuratorów. Ustawa nie przewiduje szczegółowych sankcji za naruszenie zasad związanych z ujawnieniem informacji wynikających z tajemnicy przedsiębiorstwa, stąd należy przyjąć, że w wyniku takiego ujawnienia przedsiębiorca może dochodzić swoich praw na podstawie przepisów prawa cywilnego przewidujących odszkodowanie, nie nawiązuje także wprost do OchrInfU.
Podsumowanie
Biorąc pod uwagę przywołane wyżej przepisy odnoszące się do tzw. „działalności kontrolnej”, w obrębie której wyróżniono: tajemnicę pracownika kontroli państwowej, tajemnicę organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w strukturze Ministerstwa Finansów, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji handlowej, tajemnicę pracownika inspekcji pracy, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów, tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji sanitarnej oraz tajemnicę organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów, można wysunąć szereg wniosków.
1) W powyższych przypadkach, pomimo że często charakter postępowania kontrolnego jest zbliżony, prawodawca różnie ukształtował przepisy ustawowe. Świadczy to o braku konsekwencji w regulacji podobnych sfer, co utrudnia interpretację przepisów i ich późniejsze stosowanie. Jako przykład można wskazać uregulowanie czasu trwania obowiązku zachowania tajemnicy (bardzo często brak takiej regulacji), stosowanie różnych pojęć w przypadku regulacji tych samych kwestii, czy np. regulację dotyczącą obowiązków (i ich zakres) podmiotów kontrolujących. 2) W zakresie wskazanych wyżej ośmiu kategorii, po dokonaniu analizy właściwych przepisów prawa materialnego, można stwierdzić, że:
a) trzy kategorie spośród wyżej wskazanych można wyodrębnić jako osobne rodzaje tajemnic, tj.: tajemnicę pracownika kontroli państwowej, tajemnicę organu informacji finansowej i pracownika urzędu oraz osoby wykonującej czynności na rzecz jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w strukturze Ministerstwa Finansów, tajemnicę pracownika inspekcji pracy. Regulacja prawna opiera się w tym przypadku na wyodrębnieniu podmiotowym oraz przedmiotowym w zakresie ochrony danych wartości. Ustawodawca nie odwołuje się tu bezpośrednio do innych, nazwanych tajemnic (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, czy tajemnicy bankowej); b) dwie kategorie spośród wyżej wskazanych można wyodrębnić jako szczególne rodzaje tajemnic polegające na zakazie ujawniania i rozpowszechniania informacji wynikających z tajemnic już wcześniej istniejących i ustanowionych (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy bankowej). Są to: tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli żywności oraz tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów; c) dwie kategorie spośród wyżej wskazanych można wyodrębnić jako szczególne rodzaje tajemnic, które jednocześnie wskazują zakres podmiotowy i przedmiotowy – wyodrębniając tym samym daną tajemnicę – z drugiej strony, posługują się regulacją o zakazie ujawniania i rozpowszechniania informacji, wynikających z tajemnic już wcześniej istniejących i ustanowionych. Są to: tajemnica pracownika inspekcji pracy oraz tajemnica organu oraz pracownika urzędu w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów; d) w przypadku jednej kategorii ustawodawca posłużył się konstrukcją polegającą na użyciu zwrotu „informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego”. Ma to miejsce w przypadku tajemnicy organu oraz pracownika urzędu w zakresie inspekcji sanitarnej.
3) Ustawodawca posługuje się różnymi określeniami w zakresie informacji, które mają być chronione w toku postępowania kontrolnego. W omawianych ustawach można np. odnaleźć takie określenia jak: „informacje, z którymi podmiot zapoznał się w toku wykonywanych czynności”, „uzyskane w trakcie kontroli informacje dotyczące stosowanej przez kontrolowanego technologii”, czy też „informacje, które podmiot uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych”. Taka regulacja znacząco utrudnia interpretację tekstu prawnego, szczególnie w aspekcie porównawczym. 4) W obrębie wskazanych wyżej ośmiu tajemnic istnieje regulacja nakładająca obowiązek zachowania tajemnicy na różne kategorie podmiotów. Można mówić o obowiązku zachowania tajemnicy przez organ administracji publicznej (np. Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ministra finansów), jak również o obowiązku zachowania tajemnicy przez poszczególnych pracowników urzędów (np. pracownika Państwowej Inspekcji Pracy, pracownika kontroli państwowej). Taka regulacja powoduje konieczność stworzenia precyzyjnego systemu zasad, np. w zakresie odpowiedzialności za nieuprawnione ujawnienie informacji, która ma być chroniona. Tymczasem przepisy nie są precyzyjne, zdarza się, że brak jest rozgraniczenia pomiędzy tego rodzaju różnymi przecież kategoriami podmiotów. W wielu przypadkach brak jest także jakiejkolwiek regulacji, co należy ocenić negatywnie.
Summary: The analysis of selected duties of confidentiality connected with control proceedings The article analyses so-called control privileges which include duty of confidentiality of the following: state control authority employees, financial information authorities and their employees as well as of persons performing operations for an organizational unit established for this purpose at the Finance Ministry, trading standards inspectorates and their employees, work standards and safety inspectorates and their employees, food standards and safety inspectorates and their employees, product safety control authorities and their employees, sanitary inspectorates and their employees, as well as competition and consumer protection control authorities and their employees. Each of the abovementioned control confidentialities have been thoroughly analyzed against the same criteria so as to allow a synthetic summary and conclusions to be drawn. The criteria had been elaborated during an earlier phase of the project entitled: “A model for regulating openness and its limitations in a democratic low-governed state” in its part dedicated to the methodology of studying the Polish regulation of the limitations of openness and the related acts of the EU and international law under measure no. 1.03.
  1. Stanowi to materię odrębnych badań w projekcie.

  2. Patrz: S. Jędrzejewski, Kontrola administracji publicznej, Toruń 1976; A. Sylwestrzak, Kontrola administracji, Koszalin 1998; J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006; D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007.

  3. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 15.

  4. Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.; dalej jako: NIKU. Szerzej na ten temat: Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, pod red. E. Jarzęckiej-Siwik, Warszawa 2000; A. Sylwestrzak, Najwyższa Izba Kontroli. Studium prawnoustrojowe, Warszawa 2006.

  5. Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 ze zm.; dalej jako: OchrInfU.

  6. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 455; dalej jako: TerroryzmU.

  7. T. jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.; dalej jako: PrBank.

  8. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.

  9. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 873; dalej jako: UsłPłatU.

  10. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 9 ze zm.; dalej jako: ObrInstrFinU.

  11. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 197; GiełTowarU.

  12. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 157.

  13. Dz.U. z 2012 r. poz. 1529 ze zm.

  14. T. jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.

  15. T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.

  16. T. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.; dalej jako: PIPU.

  17. Data wejścia w życie: 7.4.1950 r. Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450.

  18. A.Jasińska-Cichoń, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Lex/el 2008.

  19. Ibidem.

  20. Dz.U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2275 ze zm.; dalej jako: BezpProdU.

  21. Metodologii badań polskiej regulacji ograniczeń jawności oraz powiązanych z nią aktów prawa europejskiego i międzynarodowego w ramach zadania 1.03.

  22. T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 148 ze zm.; dalej jako: InspHandlU.

  23. T. jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.; dalej jako: BezpŻywnU.

  24. T. jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.; dalej jako: PISU.

  25. Rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, Dz.Urz. L Nr 139, s. 55.

  26. Dz.Urz. L Nr 116 z 4.5.2007 r., s. 9.

  27. Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.; dalej jako: InspWetU.

  28. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej jako: ZNKU.

  29. P. Wojciechowski, Komentarz do art. 76 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia [w:] Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, pod red. A. Szymeckiej-Wesołowskiej, Lex/el 2013.

  30. M. Bernatt, Komentarz do art. 71 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów [w:] Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, pod red. T. Skocznego, Warszawa 2009, s. 1286.

  31. Dz.U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.; dalej jako: OchrKonkurU.

  32. M. Bernatt, Komentarz do art. 71 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów [w:] Ustawa…, pod red. T. Skocznego, op. cit., s. 1285.

  33. K. Kohutek, Komentarz do art. 71 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów [w:] Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, pod red. K. Kohutka, K. Sieradzkiej, Lex/el 2008.

  34. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzania w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu, Dz.Urz. L Nr 1 z 4.1.2003 r.

  35. Rozporządzenie (WE) Nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.10.2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów („Rozporzadzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów”), Dz.Urz. L Nr 364 z 9.12.2004 r.