Zasada niezawisłości sędziowskiej

A A A

Skarga

W dniu 2.10.2018 r. Komisja wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Komisja twierdziła, że obniżając wiek przejścia w stan spoczynku sędziów SN i stosując go do sędziów powołanych do SN przed 3.4.2018 r., a także przyznając Prezydentowi RP dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej służby sędziów tego sądu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta). (Szerzej odnośnie stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy [w:] Środki tymczasowe, opr. E. Skibińska, MoP Nr 23/2018 oraz MoP Nr 4/2019).

Stanowisko TS

1. Prawo do skutecznej ochrony sądowej

Trybunał podkreślił, że Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 TUE, przestrzegają tych wartości i zobowiązują się je wspierać. Zatem unijne prawo opiera się na podstawowym założeniu, że każde państwo członkowskie dzieli te wartości z wszystkimi pozostałymi państwami członkowskimi – i przyjmuje, że państwa te dzielą je z nim (wyrok Wightman i in., C-621/18, pkt 63). Powyższe założenie oznacza i uzasadnia istnienie między państwami członkowskimi – oraz w szczególności między ich sądami – wzajemnego zaufania co do tego, że owe wartości, na których opiera się Unia, w tym także praworządność, będą uznawane, a w efekcie co do tego, że prawo UE, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane (wyrok Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, pkt 30).

W art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 TUE, powierzono sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z tego prawa. Trybunał stwierdził, że na tej podstawie i zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Do państw członkowskich należy zatem ustanowienie systemu środków odwoławczych i procedur zapewniającego skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach.

Rzeczpospolita Polska i Węgry podkreślały, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich. Jednak TS wskazał, że przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z unijnego prawa (wyroki: Raugevicius, C-247/17, pkt 45). Trybunał stwierdził, że wymagając od państw członkowskich, aby dotrzymywały tych zobowiązań, Unia w żaden sposób nie usiłuje sama wykonywać tej kompetencji ani – w rezultacie i wbrew temu, co utrzymuje RP – przypisać jej sobie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że SN może w określonych sytuacjach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią unijnego prawa oraz że należy on do polskiego systemu środków odwoławczych „w dziedzinach objętych prawem Unii” w rozumieniu art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE. Zatem powinien zapewnić skuteczną ochronę sądową (postanowienie Komisja/Polska, C-619/18 R, pkt 43). Trybunał wskazał, że dla zagwarantowania, aby organ taki jak SN mógł sam zapewniać taką ochronę, kluczowe jest zachowanie przez ten organ niezależności, co potwierdza art. 47 ak. 2 Karty. W tym postanowieniu wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego wymieniono dostęp do „niezawisłego” sądu.

Wobec powyższego TS uznał, że przepisy krajowe zakwestionowane przez Komisję w niniejszej skardze mogą stanowić przedmiot kontroli pod kątem ich zgodności z art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE.

2. Zasada niezawisłości sędziowskiej

Trybunał podkreślił, że wymóg niezależności sądów, którego przestrzeganie są zobowiązane zapewnić państwa członkowskie w odniesieniu do sądów krajowych, które podobnie jak Sąd Najwyższy mogą w określonych przypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią unijnego prawa, obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków oraz wpływać na ich rozstrzygnięcia (wyrok Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, pkt 44). Drugi aspekt – wewnętrzny – łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w konkretnym rozstrzygnięciu sporu, który wykraczałby poza ścisłe stosowanie przepisu prawa. Trybunał wskazał, że powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Trybunał podkreślił, że konieczna wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga, jak podkreśla TS, określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sądzenia [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 64]. Zasada nieusuwalności wymaga w szczególności, aby sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy. Trybunał przyznał, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, ale może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy. Jest zatem powszechnie przyjęte, że sędzia może zostać odwołany, z poszanowaniem właściwych procedur, jeżeli nie jest w stanie dalej sprawować swoich funkcji z powodu niezdolności lub rażącego uchybienia. W ocenie TS wymóg niezawisłości zakłada, iż przepisy regulujące system środków dyscyplinarnych – a w rezultacie możliwość usunięcia z urzędu – dla osób, którym powierzono zadanie sądzenia, będą przewidywać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. W tym kontekście TS stwierdził, że normy, które określają w szczególności zarówno zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i konkretnie mające zastosowanie kary, przewidują interwencję niezależnego organu zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 Karty, w tym prawo do obrony, oraz przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych, są podstawowymi gwarancjami służącymi zachowaniu niezależności władzy sądowniczej [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 67].

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana reforma, która przewiduje stosowanie środka polegającego na obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów SN do urzędujących sędziów tego sądu, prowadzi do przedwczesnego zaprzestania przez tych ostatnich wykonywania ich orzeczniczych obowiązków. Zdaniem TS może ona wzbudzać uzasadnione obawy co do poszanowania zasady nieusuwalności sędziów.

Trybunał podkreślił, że sporne polskie regulację mogą być dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest usprawiedliwione prawnie uzasadnionym celem i proporcjonalne względem niego, oraz pod warunkiem że nie daje podstaw do powstania w przekonaniu podmiotów prawa uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danego sądu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów. RP twierdziła, że podstawą obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN do 65 lat była wola dostosowania tego wieku do powszechnego wieku emerytalnego obowiązującego dla wszystkich pracowników w Polsce i zoptymalizowania przy tym struktury wiekowej kadr tego sądu. Trybunał przyznał, iż można uznać za uzasadnione cele z zakresu polityki zatrudnienia takie jak te zakładające, z jednej strony, ujednolicenie w ramach zawodów objętych służbą publiczną granic wiekowych obligatoryjnego zaprzestania działalności, zaś z drugiej strony, wdrożenie bardziej zrównoważonej struktury wiekowej ułatwiającej młodym prawnikom dostęp m.in. do zawodu sędziego (wyroki: Fuchs i Köhler, C-159/10 i C-160/10, pkt 50; Komisja/Węgry, C-286/12, pkt 61, 62). Jednak TS stwierdził, że uzasadnienie projektu ustawy z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5, ze zm.; dalej jako: SNUZm), zawiera elementy mogące wzbudzić poważne wątpliwości co do tego, czy reforma wieku przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów SN była podyktowana takimi celami, a nie chęcią odsunięcia określonej grupy sędziów tego sądu. Ponadto, obniżeniu wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN pozostających w służbie czynnej w momencie wejścia w życie SNUZm towarzyszyło wprowadzenie nowego mechanizmu zezwalającego Prezydentowi RP na decydowanie w sposób dyskrecjonalny o przedłużeniu tak skróconej czynnej służby sędziego, i to dwukrotnie, każdorazowo na okres 3 lat. W ocenie TS, z jednej strony, wprowadzenie takiej możliwości przedłużenia czynnej służby sędziego o 6 lat z równoczesnym obniżeniem o 5 lat wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN urzędujących w chwili wejścia w życie SNUZm może wzbudzać wątpliwości co do tego, czy powzięta reforma rzeczywiście ma na celu ujednolicenie wieku przechodzenia w stan spoczynku przez tych sędziów z wiekiem emerytalnym obowiązującym dla ogółu pracowników i zoptymalizowanie struktury wiekowej kadr tego sądu. Z drugiej strony, połączenie tych dwóch środków, zdaniem TS, także przyczynia się do wzmocnienia wrażenia, że w rzeczywistości mogło tu chodzić o działania prowadzące do odsunięcia z góry określonej części sędziów SN, zważywszy, że Prezydent RP zachował, niezależnie od zastosowania przepisów dotyczących obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku w odniesieniu do wszystkich sędziów urzędujących w chwili wejścia w życie SNUZm, dyskrecjonalne prawo utrzymania w służbie części zainteresowanych sędziów. Trybunał wskazał również, że środek przewidujący obniżenie, o 5 lat, wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN urzędujących w chwili wejścia w życie SNUZm oraz wynikający z niego skutek w postaci skrócenia czynnej służby tych sędziów objęły w sposób natychmiastowy jedną trzecią urzędujących sędziów tego sądu, a wśród nich w szczególności Pierwszą Prezes SN, której sześcioletnia kadencja, zagwarantowana w Konstytucji, także z tego względu została skrócona. Trybunał podzielił stanowisko Komisji, że powyższa konstatacja świadczy o potencjalnie znaczącym wpływie spornej reformy na skład i ciągłość funkcjonalną SN. Wobec powyższego TS uznał, że Polska nie wykazała, że zakwestionowane przepisy stanowią właściwy środek, aby ograniczyć rozbieżności granic wiekowych obligatoryjnego zaprzestania działalności w odniesieniu do wszystkich rozpatrywanych zawodów. Tym samym Trybunał nie podzielił argumentów RP i uznał, że zastosowanie przepisów przewidujących obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN do urzędujących sędziów tego sądu nie jest usprawiedliwione prawnie uzasadnionym celem. W rezultacie zastosowanie to narusza zasadę nieusuwalności sędziów, która jest nieodłącznie związana z ich niezawisłością.

Wobec powyższego Trybunał uwzględnił pierwszy zarzut Komisji, dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE.

3. Możliwość przedłużenia zajmowania stanowiska sędziowskiego

Trybunał przyznał, że wyłącznie państwa członkowskie są władne decydować, czy dopuszczają – czy też nie – przedłużenie zajmowania stanowiska sędziowskiego przez urzędującego sędziego po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku. Jednak w przypadku gdy opowiedzą się one za takim mechanizmem, są zobowiązane do zapewnienia, aby warunki i szczegółowe zasady, jakim podlega takie przedłużenie, nie będą naruszać zasady niezawisłości sędziowskiej.

Trybunał stwierdził, że w tym względzie okoliczność, iż organowi takiemu jak Prezydent RP przysługuje prawo decydowania o wyrażeniu lub odmowie zgody na takie ewentualne przedłużenie, nie jest oczywiście sama w sobie wystarczająca do tego, aby uznać, że doszło do naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej. W ocenie TS należy upewnić się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne wydania takich decyzji są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w odczuciu podmiotów prawa uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Tego rodzaju zasady powinny zatem w szczególności pozwolić na wykluczenie nie tylko wszelkiego wpływu z zewnątrz w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów (wyrok Komisja/Austria, C-614/10, pkt 43). Zdaniem TS w rozpoznawanej sprawie warunki i zasady proceduralne, jakim SNUZm podporządkowuje ewentualne dalsze zajmowanie stanowiska sędziego SN po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku, nie spełniają takich wymogów.

Na podstawie SNUZm takie przedłużenie służby czynnej jest obecnie zależne od decyzji Prezydenta RP, która ma charakter dyskrecjonalny, ponieważ nie jest ona jako taka obwarowana jakimkolwiek obiektywnym i weryfikowalnym kryterium oraz nie musi być umotywowana. Ponadto taka decyzja nie może być zaskarżona.

SNUZm przewiduje, iż Prezydent RP przed podjęciem decyzji zasięga opinii KRS. Przy cyzm TS przyznał, że interwencja takiego organu w kontekście procesu przedłużenia służby czynnej sędziego po ukończeniu przez niego zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku może, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu, jednak wyłącznie pod warunkiem, że zostaną spełnione określone wymogi, a w szczególności że sam ten organ będzie niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedstawić swoją opinię, a także, że taka opinia będzie wydawana na podstawie zarazem obiektywnych i istotnych kryteriów, a ponadto będzie należycie uzasadniona, tak aby mogła w obiektywny sposób być pomocna dla tego organu przy podejmowaniu przez niego decyzji. Trybunał stwierdził, że KRS przy okazji przekazania takiej opinii Prezydentowi RP ograniczała się, co do zasady, i wobec braku przepisu, który zobowiązywałby ją do uzasadnienia jej opinii, do przekazania swojej rekomendacji, czy to pozytywnej, czy negatywnej, albo bez jakiegokolwiek uzasadnienia, albo z czysto formalnym uzasadnieniem. W ocenie TS takie opinie nie mogą przyczynić się do dostarczenia obiektywnych informacji pomocnych Prezydentowi RP przy wykonywaniu uprawnienia, jakie zostało mu przyznane w zakresie wyrażenia lub odmówienia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego SN po ukończeniu przez zainteresowanego sędziego zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku. Zatem TS uznał, że dyskrecjonalne prawo przysługujące Prezydentowi RP w zakresie dwukrotnego zezwolenia, każdorazowo na okres 3 lat, między wiekiem 65 i 71 lat, na dalsze zajmowanie stanowiska sędziowskiego w sądzie krajowym najwyższego szczebla, takim jak SN, może wzbudzić, szczególnie po stronie podmiotów prawa, uzasadnione wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Trybunał nie uwzględnił również argumentu RP dotyczącego domniemanego podobieństwa między kwestionowanymi polskimi przepisami a procedurami obowiązującymi w innych państwach członkowskich lub przy dokonywaniu ewentualnego odnowienia kadencji sędziego TSUE. Trybunał stwierdził, że zakładając nawet, że procedura obowiązująca w innym państwie członkowskim zawiera, z punktu widzenia art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE, analogiczne wady do tych wskazanych w odniesieniu do przepisów krajowych będących przedmiotem niniejszej sprawy, co nie zostało wykazane, wciąż państwo członkowskie nie może opierać się na ewentualnym naruszeniu prawa Unii przez inne państwo członkowskie w celu usprawiedliwienia swojego własnego uchybienia (wyrok Komisja/Włochy, C-101/94, pkt 27). Ponadto, w odróżnieniu od sędziów krajowych, którzy są powoływani na okres do momentu osiągnięcia przez nich ustawowego wieku przejścia w stan spoczynku, mianowanie sędziów Trybunału następuje na określony czas 6 lat. W konsekwencji TS uznał, że drugi zarzut Komisji, dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE należy uwzględnić.

Trybunał orzekł, że, z jednej strony, poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed dniem 3.4.2018 r. oraz z drugiej strony, poprzez przyznanie Prezydentowi RP dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów SN po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE.

Wyrok TS z 24.6.2019 r., Komisja przeciwko Polsce (Indépendance de la Cour supreme), C-619/18




Źródło: www.curia.eu


opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie


Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Zasada niezawisłości sędziowskiej
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny