Stan faktyczny
Gmina Wieliszew (dalej jako: Gmina) skorzystała – na podstawie trzech umów o dofinansowanie (dalej jako: umowy o udzielenie dotacji) – ze środków otrzymanych przez władze krajowe w celu realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii. Pierwsza z umów o udzielenie dotacji dotyczy projektów wspieranych przez EFRR, druga z tych umów odnosi się do programu rozwoju obszarów wiejskich wspieranego przez EFRROW, a trzecia umowa dotyczy udzielenia dotacji z Fundusz Spójności. Umowy te nakładają na beneficjenta obowiązek zwrotu środków w pewnych sytuacjach, a także zawierają postanowienia mające na celu zapewnienie trwałości efektów danego projektu. Wszystkie kwoty wypłacone Gminie przez władze krajowe z tytułu umów o udzielenie dotacji, ok 2,5 mln zł, zostały zdeponowane na rachunkach posiadanych przez nią w Spółdzielczym Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie (dalej jako: Bank).
Po ogłoszeniu upadłości Banku Gmina wniosła do sędziego komisarza o wyłączenie z masy upadłości Banku kwot otrzymanych przez nią w ramach wykonania umów o udzielenie dotacji. Sędzia komisarz oddalił ten wniosek. W toku dalszego postępowania Gmina wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego. We wniosku prejudycjalnym SN podnosił kwestię zgodności z prawem Unii polskich przepisów, w świetle których takie kwoty pochodzące z budżetu Unii nie są wyłączone z masy upadłości Banku, w którym je zdeponowano. Sąd ten wskazywał, że wskutek zdeponowania ww. kwot, na jednym z rachunków bieżących prowadzonych przez Bank, owe kwoty stały się jego własnością i z tego tytułu weszły zgodnie z prawem do masy upadłości Banku, która służy zaspokojeniu jego wierzycieli.
Zdaniem Sądu Najwyższego wprawdzie z art. 63 Prawa upadłościowego (dalej jako: PrUp), art. 831 § 1 KPC oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że kwoty pochodzące ze środków publicznych, w tym z budżetu Unii, nie podlegają egzekucji, to jednak przepisy te nie mają zastosowania do niniejszego sporu. Jest bowiem bezsporne, że przewidziane w tych przepisach wyłączenie ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy upadły jest beneficjentem rozpatrywanych środków. Tymczasem w niniejszym przypadku beneficjentem była Gmina, a nie Bank. W konsekwencji SN jest zdania, że aby uniknąć zajęcia odnośnych środków, Gmina powinna była zachować te środki, nie wpłacając ich do Banku, na co jednak umowy o udzielenie dotacji nie zezwalały. Wniesione przez Gminę powództwo – w celu wyłączenia z masy upadłości składników mienia, które zdaniem tej władzy lokalnej nie należą do upadłego – nie zostało jednak uwzględnione z tego powodu, że Bank stał się właścicielem środków zdeponowanych przez beneficjenta, wobec czego art. 70 PrUp nie ma zastosowania do sporu. Gmina jest natomiast jednym z wierzycieli Banku, a jej wierzytelności odpowiadają kwotom, które jej wypłacono z tytułu umów o udzielenie dotacji. Aby podjąć próbę odzyskania tych kwot, Gmina powinna zatem zgłosić do masy upadłości Banku posiadaną przez siebie wierzytelność z tytułu tych kwot. Nie ma jednak żadnej gwarancji, że ta próba odzyskania środków się powiedzie. Zdaniem SN ewentualna niemożność odzyskania rozpatrywanych kwot stanowiłaby naruszenie prawa UE. Taka niemożność nie pozwoliłaby bowiem na osiągnięcie celu zamierzonego przez umowy o udzielenie dotacji, jakim jest współfinansowanie określonych projektów inwestycyjnych i tym samym umożliwienie ich realizacji. Ponadto, nieprzeznaczenie tych kwot na cele przewidziane w owych umowach stanowiłoby naruszenie tych umów i mogłoby skutkować powstaniem po stronie beneficjenta ww. kwot obowiązku ich zwrotu.
Stanowisko TS
Trybunał przypomniał, że aktywa, które wychodzą z budżetu Unii i są udostępniane państwom członkowskim w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, nie mogą być uważane, po ich wypłaceniu, za aktywa Unii w rozumieniu art. 1 zdanie ostatnie Protokołu (Nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (dalej jako: Protokół) (wyrok TS z 30.5.2018 r., Dell’Acqua, C 370/16, pkt 40). Trybunał orzekł już w odniesieniu do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z 11.7.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, że płatności dokonywane przez Komisję na rzecz państw członkowskich w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności obejmują przeniesienie aktywów z budżetu Unii do budżetów państw członkowskich (wyrok Dell’Acqua, pkt 39). Również z art. 34–37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17.12.2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, wynika, że płatności dokonywane przez Komisję w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich wspieranych przez EFRROW wiążą się z przeniesieniem aktywów między budżetem Unii a budżetami państw członkowskich.
Zdaniem TS z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie kwot otrzymanych przez Gminę z tytułu umów o udzielenie dotacji, a następnie zdeponowanych w Banku, nie można uznać za aktywa Unii w rozumieniu art. 1 zdanie ostatnie Protokołu. Taka kwalifikacja powodowałaby to, że owe kwoty nie podlegałyby żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia TSUE. Ponadto Trybunał stwierdził, że żaden przepis nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku przyjęcia przepisów krajowych pozwalających na wyłączenie kwot z masy upadłości Banku z tego tylko powodu, że owe kwoty zostały zdeponowane w tym Banku przez beneficjenta programu współfinansowanego z budżetu Unii.
Po pierwsze, TS stwierdził, że z art. 57 ust. 1 rozporządzenia Nr 1083/2006 (analogicznie jak z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005) wynika, iż państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby współfinansowana operacja zachowała wkład z odnośnego funduszu, wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie ona poddana zasadniczej modyfikacji, która, z jednej strony, ma wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji, a z drugiej strony, wynika albo ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, albo z zaprzestania działalności produkcyjnej. Tymczasem istnienie ww. obowiązku, nie wynika z art. 57 (jak i art. 72 ust. 1).
Po drugie, art. 70 rozporządzenia Nr 1083/2006 nakłada na państwa członkowskie m.in. obowiązek zwrotu utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z winy państwa członkowskiego lub w wyniku niedbalstwa z jego strony. Tymczasem istnienie obowiązku przyjęcia przepisów krajowych pozwalających na wyłączenie kwot z masy upadłości banku z tego tylko powodu, że owe kwoty zostały zdeponowane w tym banku przez beneficjenta programu współfinansowanego z budżetu Unii, nie wynika z art. 70 ani też z art. 54, 56 i 58 tego rozporządzenia. W ocenie TS nie podniesiono, że Polsce można przypisać winę lub niedbalstwo w zarządzaniu rozpatrywanymi programami operacyjnymi lub w ich kontroli, co uzasadniałoby ewentualne zastosowanie art. 70.
Po trzecie, jeśli chodzi o art. 80 rozporządzenia Nr 1083/2006, który jest równoważny z art. 11 rozporządzenia Nr 1306/2013, wprawdzie z treści tych przepisów wynika, że beneficjenci wkładu ze środków publicznych powinni otrzymać go w całości, lecz te przepisy nie nakładają same w sobie na państwa członkowskie ww. obowiązku. Ponadto z dokonanych przez SN ustaleń faktycznych, wynika, że polskie władze rzeczywiście wypłaciły Gminie rozpatrywane kwoty na podstawie umów o udzielenie dotacji.
Po czwarte, TS uznał, że analizowany obowiązek nie wynika ani z art. 3 i 4 rozporządzenia Nr 1083/2006, ani z art. 3 i 4 rozporządzenia Nr 1698/2005. Artykuły te ograniczają się bowiem do określenia w sposób ogólny celów, instrumentów i misji funduszy, o których mowa w art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1083/2006, a także misji i celów EFRROW.
Po piąte, TS stwierdził, że ów obowiązek nie wynika też z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 1083/2006 ani z art. 2 lit. i) rozporządzenia Nr 1698/2005, które ograniczają się do zdefiniowania pojęcia wydatków publicznych. Trybunał przyznał, że ewentualna niemożność odzyskania rozpatrywanych kwot może w niektórych przypadkach przeszkodzić w osiągnięciu celu realizowanego przez mające zastosowanie uregulowania Unii, a nawet skutkować powstaniem po stronie beneficjenta tych kwot obowiązku ich zwrotu. Jednak jego zdaniem, ta okoliczność nie może uzasadniać wykładni owych uregulowań w sposób niezgodny z ich treścią. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS wykładnia unijnego przepisu nie może skutkować pozbawieniem wszelkiej skuteczności (effet utile) jasnej i precyzyjnej treści tego przepisu. W związku z tym jeżeli znaczenie przepisu prawa Unii wynika jednoznacznie z samego jego brzmienia, Trybunał nie może odejść od tej wykładni (wyrok TS z 25.1.2022 r., VYSOČINA WIND, C 181/20, pkt 39). W konsekwencji TS uściślił, że brak w danym przypadku w prawie Unii omawianego obowiązku pozostaje bez uszczerbku dla ewentualnej możliwości wyłączenia na gruncie prawa polskiego rozpatrywanych kwot z masy upadłości Banku.
Reasumując TS orzekł, że art. 2 pkt 5 oraz art. 3, 4, 57, 70 i 80 rozporządzenia Nr 1083/2006, art. 11, 54, 56 i 58 rozporządzenia Nr 1306/2013, a także art. 2 lit. i), art. 3 i 4 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które, z jednej strony, nie pozwala podmiotowi, który otrzymał środki w ramach programów współfinansowanych z budżetu Unii, na uzyskanie wyłączenia tych środków z masy upadłości Banku, gdy owe środki wpłacono na rachunek prowadzony przez ten Bank, którego upadłość następnie ogłoszono, a z drugiej strony, nie przewiduje wyłączenia rzeczonych środków z owej masy upadłości.
Wyrok TS z 13.10.2022 r., Gmina Wieliszew, C 698/20
Źródło: www.curia.eu
Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448
