Wydalenie obywatela Unii

A A A

Stan faktyczny

Rozpatrywane przez belgijski Trybunał Konstytucyjny skargi dotyczyły stwierdzenia nieważności w całości lub w części ustawy z 2017 r. dotyczącej m.in. wydalania cudzoziemców. Kwestionowano jej przepisy, które przewidują wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, po pierwsze, środki podobne do środków stosowanych wobec obywateli państw trzecich w celu uniknięcia ryzyka ucieczki tych osób w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego po wydaniu decyzji nakazującej powrót, a po drugie, maksymalny okres zatrzymania do celów wydalenia, identyczny z okresem stosowanym wobec tych obywateli.

Pytanie prejudycjalne

Czy art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu:

– które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych osób, które są podobne do przepisów, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115; oraz

– które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego okresu lub w trakcie jego przedłużenia nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mający na celu zapewnienie wydalenia środek detencyjny w maksymalnym wymiarze ośmiu miesięcy, identycznym z wymiarem mającym zastosowanie w prawie krajowym do obywateli państw trzecich, którzy nie zastosowali się do decyzji nakazującej powrót wydanej z takich samych względów na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115?

Stanowisko TS

1. Reguły wydalenia obywateli Unii

W rozdziale VI dyrektywy 2004/38 przewidziano jedynie ogólne zasady dotyczące wydalenia wyłącznie obywateli Unii i członków ich rodzin. Trybunał przypomniał, że w przypadku braku uregulowań prawa UE do państw członkowskich należy ustanowienie przepisów umożliwiających im przyjęcie środków mających na celu zapewnienie wykonania decyzji o wydaleniu, wydanej na podstawie art. 27 dyrektywy 2004/38, jeśli nie sprzeciwia się temu żaden z unijnych przepisów (wyrok TS z 14.9.2017 r., Petrea, C-184/16, pkt 52). Jedynie z poszanowaniem tego warunku państwa członkowskie kierują się przepisami dyrektywy 2008/115 w celu przyjęcia, po pierwsze, środków mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii i członków ich rodzin w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, a po drugie, środków detencyjnych, jeżeli osoby te nie zastosowały się do decyzji o wydaleniu w danym okresie lub w trakcie jego przedłużenia.

W art. 7 ust. 3 tej dyrektywy przewidziano możliwość nałożenia przez państwa członkowskie obowiązków na obywatela państwa trzeciego na okres dobrowolnego wyjazdu w celu uniknięcia ryzyka jego ucieczki, przy czym wyraźnie wymienione w tym celu obowiązki to obowiązek regularnego zgłaszania się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu. Podobnie cały rozdział tej dyrektywy, a mianowicie rozdział IV, zatytułowany „Środek detencyjny w celu wydalenia”, który obejmuje jej art. 15–18, przewiduje możliwość umieszczenia obywatela państwa trzeciego w ośrodku detencyjnym w celu zapewnienia jego wydalenia i w sposób szczegółowy określa gwarancje przyznane obywatelom państw trzecich zarówno w odniesieniu do decyzji o wydaleniu, jak i ich zatrzymania.

Trybunał uznał, że sam fakt ustanowienia przez przyjmujące państwo członkowskie przepisów krajowych mających zastosowanie przy wykonywaniu decyzji o wydaleniu obywateli Unii i członków ich rodzin na wzór przepisów mających zastosowanie do powrotu obywateli państw trzecich, stanowiących transpozycję dyrektywy 2008/115 do prawa krajowego, nie jest sam w sobie sprzeczny z prawem Unii. Jednak TS podkreślił, że takie przepisy muszą być zgodne z prawem UE.

2. Ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu

Trybunał wskazał, że środki zapobiegawcze mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii i członków ich rodzin w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu nie są zdefiniowane w rozpatrywanej belgijskiej ustawie, z wyjątkiem możliwości zastosowania aresztu domowego zainteresowanego, w sytuacji gdy jego wydalenie jest tymczasowo odroczone. Trybunał stwierdził, że takie środki, w zakresie, w jakim mają właśnie na celu ograniczenie zmian miejsca pobytu zainteresowanego, prowadzą nieuchronnie do ograniczenia jego swobody przemieszczania się i pobytu w terminie wyznaczonym mu na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w szczególności gdy zastosowano wobec niego areszt domowy. W ocenie TS taki środek detencyjny stanowi zatem ograniczenie prawa wyjazdu, przewidzianego w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który wyraźnie stanowi, że każdy obywatel Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport ma prawo do opuszczenia terytorium danego państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego (wyrok TS z 10.7.2008 r., Jipa, C-33/07, pkt 19).

W konsekwencji TS uznał, że przepisy krajowe takie jak rozpatrywane belgijskie, czyli zarówno przepisy przewidujące możliwość zastosowania środków zapobiegających ucieczce zainteresowanego, jak i środek dotyczący maksymalnego okresu stosowania wobec niego środka detencyjnego mającego na celu zapewnienie wydalenia, stanowią ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu obywateli Unii oraz członków ich rodzin, ustanowionej w art. 20 ust. 2 lit. a) i w art. 21 ust. 1 TFUE, a także doprecyzowanej w przepisach dyrektywy 2004/38.

3. Uzasadnienie ograniczeń

Trybunał przypomniał, że – jak wynika z art. 20 i 21 TFUE – prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich nie jest bezwarunkowe, lecz może być obwarowane ograniczeniami i warunkami przewidzianymi w TFUE oraz w przepisach przyjętych w celu jego wykonania (wyrok TS z 13.9.2016 r., Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, pkt 55).

W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy TS stwierdził, że środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii lub członków ich rodzin oraz środki w postaci ich zatrzymania na okres nieprzekraczający 8 miesięcy, należy oceniać w świetle art. 27 dyrektywy 2004/38. W art. 27 ust. 2 uściślono, że aby środki ograniczające prawo do przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodziny, podjęte w szczególności ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, były uzasadnione, muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby.

W ocenie TS środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego, takie jak będące rozpatrywane w niniejszej sprawie, należy uznać za ograniczające jego swobodę przemieszczania się i pobytu ze względu na porządek publiczny w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, w związku z czym, co do zasady, mogą być one uzasadnione na podstawie tego przepisu. Zdaniem TS nie można przyjąć, że te środki są sprzeczne z art. 27 dyrektywy 2004/38 z tego tylko powodu, że są one podobne do środków, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich mają na celu transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115. Dyrektywy 2004/38 i 2008/115 nie mają bowiem tego samego celu, a beneficjenci tych dyrektyw korzystają z odmiennego statusu i praw.

Z orzecznictwa TS wynika, że dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez TFUE, a w szczególności wzmocnienie tego prawa (wyrok TS z 5.5.2011 r., McCarthy, C-434/09, pkt 28). Ze względu na to, że swoboda przepływu osób stanowi część fundamentalnych zasad Unii Europejskiej, przepisy go ustanawiające należy interpretować szeroko, a wyjątki i odstępstwa od niego – ściśle (wyrok Jipa, pkt 23).

Trybunał uznał, że ze względu na podstawowy status, z którego korzystają obywatele Unii, środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, które mogą zostać zastosowane w ramach wydalenia tych obywateli i członków ich rodzin ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, nie mogą być mniej korzystne niż środki przewidziane w prawie krajowym w celu uniknięcia ryzyka ucieczki obywateli państw trzecich, wobec których toczy się procedura powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115, przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu, ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (wyrok Petrea, pkt 51, 54, 56). Zdaniem TS z akt sprawy wynika, że nie chodzi o takie mniej korzystne traktowanie i że te dwie kategorie osób znajdują się, ze względu na ryzyko ucieczki, w porównywalnej sytuacji. Jednak TS wskazał, że ta ocena należy do sądu odsyłającego.

Aby dokonać oceny proporcjonalności środka mającego na celu uniknięcie ryzyka ucieczki w indywidualnym przypadku, zdaniem TS, należy w szczególności wziąć pod uwagę charakter zagrożenia dla porządku publicznego, które uzasadniało wydanie decyzji o wydaleniu zainteresowanego. W przypadku gdy kilka środków pozwala na osiągnięcie zamierzonego celu, należy zastosować środek najmniej restrykcyjny.

Analizując możliwości umieszczenia obywatela Unii lub członka jego rodziny, w przypadku gdy nie opuści on przyjmującego państwa członkowskiego w wyznaczonym terminie lub w trakcie jego przedłużenia, w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia na maksymalny okres ośmiu miesięcy, który jest identyczny z okresem, jaki ma zastosowanie w prawie krajowym do obywateli państw trzecich podlegających procedurze powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115, TS wskazał, że w pytaniach prejudycjalnych chodzi o obywatela Unii lub członka jego rodziny, który nie zastosował się do wydanej wobec niego decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w wyznaczonym terminie lub w trakcie jego przedłużenia. Ponadto, właściwy przepis prawa krajowego stanowi, że zatrzymanie na okres ośmiu miesięcy może być stosowane tylko wtedy, gdy wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. Z postanowienia odsyłającego wynika, że pojęcie „bezpieczeństwa narodowego” w rozumieniu tego przepisu odpowiada pojęciu „bezpieczeństwa publicznego” przewidzianemu w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

Trybunał stwierdził, że jeżeli zastosowanie środka detencyjnego na podstawie danego przepisu krajowego wydaje się w konsekwencji uzasadnione względami mogącymi ograniczać swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodzin zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, to konieczne jest jeszcze, by było ono proporcjonalne do zamierzonego celu. Oznacza to sprawdzenie, czy okres stosowania środka detencyjnego przewidziany w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym jest proporcjonalny do celu polegającego na zapewnieniu skutecznej polityki wydalania obywateli Unii i członków ich rodzin.

W niniejszej sprawie niewątpliwie rozpatrywana belgijska ustawa reguluje okoliczności, w których obywatel Unii lub członek jego rodziny może być umieszczony w ośrodku detencyjnym do celów zapewnienia wydalenia na maksymalny okres ośmiu miesięcy, przy czym w tym celu przewidziano wyraźnie różne gwarancje proceduralne. Zdaniem TS zastosowanie środka detencyjnego wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny przez maksymalny okres ośmiu miesięcy przewidziany w belgijskiej ustawie wymaga indywidualnego zbadania szczególnej sytuacji zainteresowanego w celu zagwarantowania, aby środek detencyjny nie przekroczył okresu ściśle koniecznego do wykonania wydanej wobec niego decyzji o wydaleniu oraz aby względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego uzasadniały zastosowanie wobec niego środka detencyjnego. Jednak ramy prawne przewidziane w ten sposób przez rozpatrywane uregulowanie nie uzasadniają samego faktu ustanowienia maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego, takiego jak rozpatrywany, który ma zastosowanie do celów zapewnienia wydalenia obywateli Unii i członków ich rodzin, zarządzonego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, i który jest identyczny z okresem mającym zastosowanie do wydalenia obywateli państw trzecich na podstawie przepisów przyjętych w celu transpozycji dyrektywy 2008/115 do prawa krajowego. Trybunał wskazał, że w czasie trwania procedury wydalenia, obywatele Unii i członkowie ich rodzin, którzy w tym charakterze są objęci zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli państw trzecich, objętych zakresem stosowania dyrektywy 2008/115. Państwa członkowskie dysponują bowiem mechanizmami współpracy i ułatwieniami w ramach wydalenia obywatela Unii lub członka jego rodziny do innego państwa członkowskiego, którymi niekoniecznie dysponują w sytuacji wydalania obywatela państwa trzeciego do państwa trzeciego. W ocenie TS praktyczne trudności związane z organizacją trasy powrotu zainteresowanego w przypadku wydalenia obywateli Unii i członków ich rodzin nie powinny być, co do zasady, takie same jak te związane z organizacją trasy powrotu obywateli państw trzecich do państwa trzeciego, w szczególności gdy ten ostatni powrót dotyczy państwa trzeciego trudniej dostępnego drogą powietrzną. Ponadto, czas konieczny do ustalenia obywatelstwa obywateli Unii i członków ich rodzin, wobec których toczy się postępowanie w sprawie wydalenia na podstawie dyrektywy 2004/38, powinien, co do zasady, być krótszy niż czas wymagany do ustalenia obywatelstwa nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, wobec których toczy się postępowanie w sprawie powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115. Nie tylko bowiem mechanizmy współpracy między państwami członkowskimi czynią weryfikację obywatelstwa obywateli Unii i członków ich rodzin łatwiejszą, lecz jeżeli dana osoba jest objęta zakresem stosowania przepisów dyrektywy 2004/38, to oznacza to, co do zasady, że osoba ta została już wskazana jako obywatel państwa członkowskiego lub jako członek rodziny obywatela Unii, którego obywatelstwo jest znane. Dodatkowo powrót obywatela Unii na terytorium państwa członkowskiego pochodzenia jest, stosownie do okoliczności, również ułatwiony przez art. 27 ust. 4 dyrektywy 2004/38, zgodnie z którym państwo członkowskie, które wydało paszport lub dowód tożsamości, umożliwia posiadaczowi takiego dokumentu, który został wydalony z innego państwa członkowskiego, w szczególności ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, wjazd na swoje terytorium bez żadnych formalności, nawet jeżeli dokument ten utracił ważność lub przynależność państwowa tego posiadacza jest kwestionowana.


Reasumując TS orzekł, iż art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że:

– nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych osób, które to przepisy są podobne do przepisów, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115 oraz

– stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego okresu lub w trakcie przedłużenia tego okresu nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mający na celu zapewnienie wydalenia środek detencyjny w maksymalnym wymiarze ośmiu miesięcy, identycznym z wymiarem mającym w prawie krajowym zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy nie zastosowali się do decyzji nakazującej powrót wydanej z takich samych względów na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.


Wyrok TS z 22.6.2021 r., Ordre des barreaux francophones i germanophone i in. (Środki zapobiegawcze w celu wydalenia), C-718/19




Źródło: www.curia.eu

opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448

Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Wydalenie obywatela Unii
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny