Właściwość Prezesa UOKiK

A A A

Stan faktyczny

Sped-Pro S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: skarżąca) prowadzi działalność w zakresie świadczenia usług spedycyjnych i korzystała z usług kolejowych przewozów towarowych świadczonych przez PKP Cargo S.A. W 2016 r. skarżąca złożyła do Komisji Europejskiej skargę przeciwko PKP Cargo (dalej jako: skarga do Komisji) na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 101 i 102 TFUE. W tej skardze podniosła w szczególności, że PKP Cargo nadużyła pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE na rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce, ponieważ odmówiła zawarcia ze skarżącą na warunkach rynkowych wieloletniej umowy o współpracy. Decyzją z 2019 r. (dalej jako: zaskarżona decyzja) Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę w istocie uznając, że właściwy do jej rozpatrzenia jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: Prezes UOKIK).

Skarżąca wniosła do Sądu m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie prawa do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie; brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji; naruszenie zasady państwa prawnego w Polsce; istnienie interesu UE w dalszym rozpatrywaniu skargi do Komisji.

Stanowisko Sądu

1. Rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie

Trybunał przypomniał, że przestrzeganie rozsądnego terminu w postępowaniach administracyjnych w dziedzinie polityki konkurencji stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której poszanowanie zapewniają sądy Unii (wyrok TS z 19.12.2012 r., Heineken Nederland i Heineken/Komisja, C 452/11 P, pkt 97). Zasada ta została potwierdzona w art. 41 ust. 1 KPP, zgodnie z którym każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (wyrok Sądu z 15.7.2015 r., HIT Groep/Komisja, T 436/10, pkt 239).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Nr 773/2004, w przypadku gdy Komisja uznaje, że na podstawie informacji, którymi dysponuje, brak jest dostatecznych podstaw do podjęcia działań w sprawie złożonej do niej skargi, powiadamia składającego skargę o swoim stanowisku i wyznacza termin, w którym składający skargę może przedstawić pisemnie swoją opinię. Stosownie do art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli składający skargę przedstawia swoją opinię w terminie wyznaczonym przez Komisję, a uwagi złożone przez niego na piśmie nie prowadzą do odmiennej oceny tej skargi, Komisja odrzuca skargę w drodze decyzji. W konsekwencji składający skargę ma prawo do otrzymania decyzji o odrzuceniu jego skargi, a Komisja ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie w jej przedmiocie w rozsądnym terminie (wyrok Sądu z 11.7.2013 r., BVGD/Komisja, T 104/07 i T 339/08, pkt 127).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiędzy złożeniem skargi do Komisji a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynęły ok. 2 lata i 9 miesięcy. Komisja uzasadniała ten czas złożonością kwestii faktycznych i prawnych zawartych w złożonej do niej skardze oraz faktem, że skarżąca przedstawiła uzupełnienie skargi, jak również inne dodatkowe uwagi i informacje. Jednak w zaskarżonej decyzji, która zawiera jedynie 31 punktów na niespełna 7 stronach, Komisja ograniczyła się w istocie do stwierdzenia, że to Prezes UOKIK jest właściwy do rozpatrzenia skargi.

Trybunał stwierdził, że nie ma konieczności zajęcia ostatecznego stanowiska w kwestii, czy Komisja naruszyła spoczywający na niej obowiązek rozpatrzenia złożonej do niej skargi w rozsądnym terminie, ponieważ naruszenie tego obowiązku może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komisję tylko wtedy, gdy mogło ono mieć wpływ na wynik postępowania. Ma to miejsce w szczególności w przypadku, gdy może to naruszać prawo zainteresowanego przedsiębiorstwa do obrony (wyrok TS z 21.9.2006 r., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja, C 105/04 P, pkt 42–52). W ocenie Sadu to orzecznictwo ma zastosowanie mutatis mutandis do decyzji o odrzuceniu skargi do Komisji na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Nr 773/2004. Przy czym Sąd uściślił, że składający skargę nie jest stroną pozwaną w ramach takiego postępowania. Wynika z tego, że w przypadku wniesienia skargi na taką decyzję naruszenie tej zasady może prowadzić do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji tylko wtedy, gdy strona skarżąca wykaże, iż przekroczenie rozsądnego terminu miało wpływ na możliwość obrony jej stanowiska w toku tego postępowania. Byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby przekroczenie rozsądnego terminu uniemożliwiło jej zgromadzenie lub podniesienie przed Komisją okoliczności faktycznych lub prawnych dotyczących praktyk antykonkurencyjnych objętych zawiadomieniem lub interesu Unii w zbadaniu sprawy. Tymczasem w ocenie Sądu skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że ów warunek został spełniony w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia zasady rozsądnego terminu.

2. Interes Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi

Sąd przypomniał, że Komisja może nie tylko określić kolejność, w jakiej skargi będą rozpoznawane, ale także odrzucić skargę z uwagi na brak wystarczającego interesu Unii w dalszym badaniu sprawy (wyrok Sądu z 16.5.2017 r., Agria Polska i in./Komisja, T 480/15, pkt 34, 35).

W zaskarżonej decyzji Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę na tej podstawie, że to Prezes UOKIK był właściwy do jej rozpatrzenia, ponieważ, z jednej strony, podnoszone naruszenie ograniczało się głównie do rynku polskiego, a z drugiej strony, organ ten uzyskał obszerną wiedzę na temat rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce oraz praktyk PKP Cargo, ugruntowaną w wyniku szeregu przeprowadzonych przez ów organ dochodzeń i decyzji wydanych w tym sektorze od 2004 r. W ocenie Sądu podniesiona przez skarżącą okoliczność, że rynek usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce był otwarty na konkurencję ze strony przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, nie może podważyć stanowiska Komisji. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Komisja mogła zasadnie uznać, że praktyki PKP Cargo, stanowiące, zdaniem skarżącej, nadużycie, dotyczyły głównie rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce.

W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie, gdy przyjęła, że objęte zawiadomieniem praktyki dotyczyły głównie rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce oraz że Prezes UOKIK uzyskał obszerną wiedzę na temat tego sektora oraz że na podstawie tych czynników ów organ był bardziej właściwy do rozpatrzenia skargi.

Ponadto, zgodnie z jednolitym unijnym orzecznictwem, zważywszy, że ocena interesu Unii przedstawionego w skardze do Komisji zależy od okoliczności konkretnej sprawy, nie należy ani ograniczać liczby kryteriów oceny, na które może się powołać Komisja, ani – odwrotnie – nakładać na nią obowiązku stosowania wyłącznie określonych kryteriów. Zatem Sąd uznał, że Komisja nie była zobowiązana do zbadania i wyważenia wszystkich kryteriów, o których mowa w tym orzecznictwie (wyrok TS z 23.4.2009 r., AEPI/Komisja, C 425/07 P, pkt 53).

3. Poszanowanie zasady państwa prawnego w Polsce

Skarżąca twierdziła, że Komisja naruszyła jej prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 2 TUE w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 KPP. Jej zdaniem, Komisja była właściwa do rozpatrzenia skargi, jeśli się weźmie pod uwagę systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego w Polsce, a zwłaszcza brak niezależności polskiego organu ochrony konkurencji i niezawisłości sądów krajowych właściwych w tym zakresie.

W zaskarżonej decyzji Komisja zbadała, stosując w drodze analogii wyrok TS z 25.7.2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C 216/18 PPU), czy systemowe lub ogólne nieprawidłowości w zakresie poszanowania państwa prawnego w Polsce stały na przeszkodzie odrzuceniu przez nią skargi na tej podstawie, że to Prezes UOKIK był właściwy do jej rozpatrzenia. W tym wyroku Trybunał uznał, że w przypadku gdy osoba wskazana w europejskim nakazie aresztowania sprzeciwia się swemu przekazaniu organowi sądowemu wydającemu nakaz i w tym kontekście powołuje się na istnienie systemowych lub co najmniej ogólnych nieprawidłowości, które według niej mogą mieć wpływ na niezawisłość władzy sądowniczej w wydającym nakaz państwie członkowskim oraz w ten sposób godzić w istotną treść jej prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, wykonujący nakaz organ sądowy jest zobowiązany dokonać oceny istnienia rzeczywistego ryzyka narażenia danej osoby na naruszenie tego prawa podstawowego przy podejmowaniu decyzji o przekazaniu jej organom tego państwa członkowskiego [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 60]. Zdaniem Trybunału, w tym celu wykonujący nakaz organ sądowy powinien przeprowadzić dwuetapową analizę. W pierwszym etapie powinien – w oparciu o obiektywne, wiarygodne, dokładne i należycie zaktualizowane informacje o funkcjonowaniu systemu sądowego w wydającym nakaz państwie członkowskim – dokonać oceny istnienia rzeczywistego ryzyka naruszenia prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, związanego z brakiem niezawisłości sądów tego państwa członkowskiego, z uwagi na systemowe lub ogólne nieprawidłowości w tym państwie [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 61]. Jeżeli wykonujący nakaz organ sądowy stwierdzi, że przesłanki związane z tym pierwszym etapem zostały spełnione, powinien on następnie ocenić w konkretny i dokładny sposób, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że ścigana osoba będzie narażona na to ryzyko w następstwie przekazania jej do wydającego nakaz państwa członkowskiego [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 68]. Trybunał wyjaśnił też, że w pewnych ściśle określonych przypadkach wykonujący nakaz organ sądowy jest zobowiązany automatycznie odmówić wykonania każdego europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez to państwo, bez konieczności dokonywania jakiejkolwiek konkretnej oceny rzeczywistego ryzyka wpływu na istotną treść prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, na które to ryzyko jest narażona dana osoba [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 72].

Sąd przypomniał, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy oceniać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tej decyzji, czyli w niniejszej sprawie 12.8.2019 r. Zatem nawet przy założeniu, że zdarzenia zaistniałe po tej dacie pozwalają odstąpić od drugiego etapu analizy prowadzonej na podstawie tego orzecznictwa, Sąd wskazał, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji przesłanki jego zastosowania nie były spełnione.

Sąd zgodził się z Rzeczpospolitą Polską, że faktycznie istnieją ewidentne różnice między okolicznościami leżącymi u podstaw wyroku w sprawie Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), a okolicznościami niniejszej sprawy. Jednak szereg zasadniczych względów uzasadnia, zdaniem Sądu, zastosowanie w drodze analogii tego wyroku w celu określenia organu ochrony konkurencji najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi informującej o naruszeniu art. 101 i 102 TFUE.

Sąd przypomniał, że podstawowe założenie, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i przyjmuje, że te państwa dzielą z nim – wspólne wartości, o których mowa w art. 2 TUE, oznacza oraz uzasadnia istnienie między państwami członkowskimi, a w szczególności między ich sądami, wzajemnego zaufania co do tego, że owe wartości, na których opiera się Unia, w tym także praworządność, będą uznawane, a w efekcie co do tego, że unijne prawo, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane [wyrok TS z 24.6.2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C 619/18, pkt 42, 43]. Sąd podkreślił, że to podstawowe założenie obowiązuje również w stosunkach między Komisją, krajowymi organami ochrony konkurencji i sądami krajowymi w kontekście stosowania art. 101 i 102 TFUE. Przepisy dotyczące Europejskiej Sieci Konkurencji, a także współpracy między Komisją a sądami krajowymi przy stosowaniu art. 101 i 102 TFUE, które są rozpatrywane w niniejszej sprawie, ustanawiają system ścisłej współpracy pomiędzy właściwymi organami oparty na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy. Zgodnie bowiem z art. 4 i 5 rozporządzenia Nr 1/2003 Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich posiadają równoległe kompetencje do stosowania art. 101 i 102 TFUE, podczas gdy systematyka rozporządzenia Nr 1/2003 opiera się na ścisłej współpracy między nimi (wyrok Sądu z 16.10.2013 r., Vivendi/Komisja, T 432/10, pkt 26). Ponadto, stosownie do art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny zapewnić skuteczne stosowanie art. 101 i 102 TFUE w interesie ogólnym, przy czym sądy mogą znaleźć się wśród organów ochrony konkurencji wyznaczonych przez państwa członkowskie. Poza tym te organy powinny posiadać gwarancje niezależności i bezstronności.

Sąd przypomniał, że art. 101 ust. 1 i art. 102 TFUE wywołują bezpośrednie skutki w stosunkach między jednostkami i nadają im prawa, które sądy krajowe są zobowiązane chronić. Kompetencja do stosowania tych przepisów należy jednocześnie do Komisji i do sądów krajowych. Takie przyznanie kompetencji charakteryzuje się obowiązkiem lojalnej współpracy pomiędzy Komisją i sądami krajowymi (wyrok Sądu z 18.9.1992 r., Automec/Komisja, T 24/90, pkt 90).

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że – podobnie jak w przypadku przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – współpraca między Komisją, organami ochrony konkurencji państw członkowskich i sądami krajowymi w celu stosowania art. 101 i 102 TFUE opiera się na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy, które zobowiązują każdy z tych organów i sądów do uznania, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, że wszystkie pozostałe organy i sądy przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych uznanych w tym prawie.

Z unijnego orzecznictwa wynika, że jeśli skutki naruszeń podnoszonych w skardze do Komisji ograniczają się zasadniczo do terytorium jednego państwa członkowskiego i jeśli składający skargę do Komisji zainicjował przed właściwymi sądami lub organami administracyjnymi tego państwa członkowskiego postępowania dotyczące tych naruszeń, Komisja ma prawo odrzucić skargę ze względu na brak interesu Unii, pod warunkiem że prawa składającego skargę będą w wystarczającym stopniu chronione przez organy krajowe (wyrok Sądu z 3.7.2007 r., Au Lys de France/Komisja, T 458/04, pkt 83). Zatem Komisja powinna jeszcze przed odrzuceniem skargi ze względu na brak interesu Unii upewniła się, że organy krajowe będą w stanie chronić w wystarczającym stopniu prawa składającego skargę. Sąd przypomniał, że pojęcie „organy krajowe”, dotyczy jednocześnie krajowych organów ochrony konkurencji i sądów krajowych właściwych w tej dziedzinie. Tymczasem gdyby w danym państwie członkowskim istniały systemowe lub ogólne nieprawidłowości mogące zagrozić niezależności tych organów, a także poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że gdyby Komisja odrzuciła złożoną do niej skargę i gdyby skargę wniesiono do tych organów, składający skargę byłby narażony na rzeczywiste ryzyko naruszenia jego praw, wówczas – zdaniem Sądu – te organy krajowe nie byłyby w stanie chronić w wystarczającym stopniu praw składającego skargę.

W ocenie Sądu zagwarantowane w art. 47 akapit drugi KPP prawo podstawowe do rzetelnego procesu przed niezawisłym sądem ma również szczególne znaczenie dla skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Sądy krajowe są bowiem zobowiązane, z jednej strony, do kontroli zgodności z prawem decyzji krajowych organów ochrony konkurencji, a z drugiej strony, do bezpośredniego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Trybunał podkreślił, że na państwach członkowskich spoczywa, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinie prawa konkurencji (wyrok TS z 20.9.2018 r., Agria Polska i in./Komisja, C 373/17 P, pkt 83, 87). Z całości powyższych rozważań zdaniem Sądu wynika, że przestrzeganie wymogów państwa prawnego jest istotnym czynnikiem, który Komisja powinna była wziąć pod uwagę celem określenia organu ochrony konkurencji najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi. Ponadto, w tym celu Komisja mogła zastosować w niniejszym przypadku w drodze analogii wyrok w sprawie Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa).

Z zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja ograniczyła się w istocie do wskazania, iż przesłanki dotyczące drugiego etapu analizy określonego w wyroku w sprawie Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, i jednocześnie nie zajęła stanowiska w kwestii, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące pierwszego etapu analizy określonego w tym wyroku.

Z unijnego orzecznictwa wynika, że w ramach drugiego etapu analizy zainteresowana osoba, w niniejszym przypadku skarżąca, powinna przedstawić poszlaki dotyczące istnienia poważnych i sprawdzonych podstaw, aby uznać, iż byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. Następnie w świetle szczególnych obaw wyrażonych przez skarżącą oraz przedstawionych przez nią ewentualnie informacji, Komisja powinna ocenić w konkretny i dokładny sposób, czy w okolicznościach danej sprawy istnieją takie podstawy, mając na względzie osobistą sytuację tej strony, charakter podnoszonego naruszenia oraz kontekst faktyczny sprawy [wyrok Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), pkt 60, 68, 75].

W niniejszej sprawie skarżąca powołała się w toku postępowania administracyjnego na zbiór konkretnych poszlak i szczególnych informacji, które – rozpatrywane jako całość – pozwalały, jej zdaniem, wykazać, że istniały poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, iż byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. Skarżąca uważa jednak, że Komisja nie wzięła pod uwagę tych poszlak i informacji oraz nie uzasadniła w tym względzie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający pod względem prawnym. W szczególności skarżąca podnosiła: kontrolę nad PKP Cargo przez państwo; zależność Prezesa UOKIK od rządu; pobłażliwą politykę Prezesa UOKIK wobec PKP Cargo; okoliczności, że spółka dominująca PKP Cargo, jest jednym z fundatorów Polskiej Fundacji Narodowej, której celem jest obrona i promowanie w drodze kampanii medialnych reformy systemu sądownictwa w Polsce; wniesione przez Prokuratora Generalnego sprzeciwy od decyzji Prezesa UOKIK wydanych w sprawie PKP Cargo; a także brak zdolności sądów krajowych do zaradzenia nieprawidłowościom w działaniu Prezes UOKIK z powodu braku ich niezawisłości. W ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Komisja zbadała w sposób konkretny i dokładny różne poszlaki przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że Komisja powinna była ocenić w sposób konkretny i dokładny, w świetle szczególnych obaw wyrażonych przez skarżącą oraz udzielonych przez nią ewentualnie informacji, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, iż skarżąca byłaby narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw, gdyby jej sprawę miały zbadać organy krajowe. Zwięzłe uzasadnienie przedstawione w tym zakresie w zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu – nie pozwala ani skarżącej na poznanie powodów, dla których Komisja odrzuciła przedstawione przez nią konkretne poszlaki dotyczące drugiego etapu analizy, ani Sądowi na przeprowadzenie skutecznej kontroli zgodności tej decyzji z prawem i na dokonanie oceny, czy istniały poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, iż skarżąca byłaby narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej praw (wyrok Sądu z 14.9.2017 r., Contact Software/Komisja, T 751/15, pkt 39, 40).


W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania pozostałych argumentów podniesionych przez skarżącą.

Wyrok TS z 9.2.2022 r., Sped-Pro przeciwko Komisji, T 791/19




Źródło: www.curia.eu

Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448


Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Właściwość Prezesa UOKiK
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny