Wystąpienie z roszczeniem cywilnoprawnym o zasiedzenie nieruchomości nie stanowi samodzielnie o interesie prawnym w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego tę nieruchomość. Także postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia nie jest źródłem tego rodzaju interesu prawnego – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
Postępowanie administracyjne
W 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy R. obejmującego budowę centrum przesiadkowego na kilku działkach. G.Ł. wniosła odwołanie wskazując, że od 45 lat jest posiadaczem samoistnym jednej z tych działek. Na jej wniosek toczy się postępowanie o zasiedzenie tej nieruchomości. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że z księgi wieczystej nieruchomości, do której prawa zgłasza wnosząca odwołanie, wynika, iż stanowi ona własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym „P.” S.A. Zgodnie z projektem budowlanym na terenie tej działki inwestor planuje wykonanie robót polegających na budowie studzienki teletechnicznej, do której zamierza włączyć fragment zlokalizowanej na innej działce istniejącej sieci teletechnicznej. Stroną postępowania jest więc „P.” S.A., a nie wnosząca odwołanie.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.Ł. wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej jako: PrBud) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 PrBud, nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak ustalono, działka w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym „P.” S.A., a postępowanie o zasiedzenie nieruchomości było dopiero w toku. Sąd stwierdził, że G.Ł. nie wykazała w tym czasie swego interesu prawnego. Argumenty wskazane przez skarżącą dotyczyły jedynie wykazania jej interesu faktycznego.
Sąd uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, w celu oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie toczącej się przed sądem powszechnym. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 9.7.2013 r., I OSK 348/12, Legalis). Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
G.Ł. wskazywała w skardze, że Sąd Rejonowy w G. wydał postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia poprzez wpisanie ostrzeżenia do księgi wieczystej nieruchomości. Sąd stwierdził jednak, że postanowienie o zabezpieczeniu tymczasowym roszczenia skarżącej nie daje podstawy do przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. W szczególności nie przesądza ono, że sprawa cywilna zakończy się stwierdzeniem zasiedzenia.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G.Ł. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 KPA, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 ust. 2 PrBud stanowi wyjątek od tej zasady i ogranicza krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym w pojęciu zarządcy nieruchomości mieści się też podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów KC. Regulacja art. 28 ust. 2 PrBud miała na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, a w rezultacie jego uproszczenie i przyspieszenie. W konsekwencji status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie będzie przysługiwał podmiotom władającym nieruchomością na podstawie umów cywilnoprawnych np. dzierżawa, najem, leasing, użyczenie, a także posiadaczom, którzy nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, tak jak G.Ł. Mogą one natomiast domagać się respektowania ich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W ocenie NSA ani fakt wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym o zasiedzenie nieruchomości, ani też wydania przez sąd cywilny postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia, nie są źródłem interesu prawnego niezbędnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego tę nieruchomość. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki i powołuje się jedynie na fakt władania nią bez żadnego tytułu.
Za nieuzasadnione uznano twierdzenia G.Ł., że w istocie zarządza sporną nieruchomością. Należy bowiem odróżnić zarząd nieruchomością od władania tą nieruchomością. Zgodnie z art. 184a ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) zarządca nieruchomości to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami, czyli podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością będącą cudzą własnością, w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Naczelny Sąd Admministracyjny wskazał, że zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd) czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, ustanowienia syndyka). Jednak taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie.
Wyrok NSA z 19.1.2023 r., II OSK 2461/21
