Jeśli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania organ pozostawia je bez rozpoznania, tak jak każdy inny rodzaj podania, a nie stwierdza jego niedopuszczalność – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
Gmina W. reprezentowana przez D.H. wniosła odwołanie od decyzji Starosty O. Na skutek wezwania odwołanie zostało uzupełnione o dokument pełnomocnictwa udzielonego D.H. – pracownikowi Urzędu Gminy W. przez Prezydenta W. Wojewoda stwierdził jednak, że przedłożony dokument nie spełnia wymogów wynikających z art. 33 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej jako: KPA), nie stanowi bowiem oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, a jedynie nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu. W konsekwencji organ uznał, że pełnomocnik nie został skutecznie umocowany do działania w imieniu wnoszącego odwołanie i na podstawie art. 64 § 2 KPA, pozostawił odwołanie bez rozpoznania.
Zarzuty skargi
Gmina W., po wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa i złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia odwołania. Skarżąca twierdziła, że skoro Wojewoda zakwestionował prawidłowość dokumentu pełnomocnictwa to miał obowiązek podjąć kroki mające na celu usunięcie tego braku. Organ odwoławczy powinien ponownie wystąpić do pełnomocnika o usunięcie braku formalnego związanego z samym dokumentem pełnomocnictwa, a nie złożonego odwołania, lub wezwać pełnomocnika do okazania oryginału pełnomocnictwa. Wojewoda mógł też, na podstawie art. 103 § 1 KC, zwrócić się bezpośrednio do Prezydenta W., będącego organem reprezentującym Gminę W., o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę uznając, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania jest przejawem bezczynności organu. Bezczynność w tym przypadku wyraża się w niepodejmowaniu nakazanej prawem czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego. Wojewoda pominął bowiem, że wskazany jako podstawa postanowienia art. 64 KPA, reguluje, co do zasady, postępowanie przed organem I instancji. Przepis ten może mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została unormowana w art. 134 KPA. Na mocy tej regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, w postępowaniu odwoławczym skutek nieuzupełnienia braków odwołania w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 KPA, nie ma zastosowania.
Sąd stwierdził, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania było wadliwe, gdyż do Wojewody wpłynęło odwołanie, które nadawało się do rozpatrzenia. Uznanie, że złożony na wezwanie dokument pełnomocnictwa jest nieprawidłowy, nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu samego odwołania. Jeśli bowiem odwołanie, rozumiane jako pismo, zawiera wszystkie wymagane elementy, to organ powinien załatwić je w jeden ze sposobów określonych w art. 134 lub art. 138 § 1 i 2 KPA, czyli w formie aktu administracyjnego, a nie w drodze czynności materialno-technicznej.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że z treści przepisów KPA wynika jednoznacznie, iż pojęcie braków formalnych dotyczy podań składanych przez stronę. Forma podania przewidziana jest zarówno dla żądania wszczynającego postępowanie, jak i środków zaskarżenia – art. 63 § 1 KPA. Zgodnie z art. 134 KPA, który jest przepisem szczególnym wobec art. 64 § 2 KPA, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje brak przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przyczyny podmiotowe niedopuszczalności odwołania to wniesienie odwołania przez podmiot niemający legitymacji do jego złożenia albo podmiot niemający zdolności do czynności prawnych. Nie ma zatem podstaw, aby niedopuszczalność odwołania wiązać z jego brakami formalnymi. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Konsekwencją nieusunięcia braku formalnego odwołania, tak jak każdego innego podania, jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie.
W tej sprawie przyczyną pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Gminy W. było stwierdzenie przez Wojewodę, że przedłożony w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych dokument nie jest oryginałem, ani uwierzytelnioną jego kopią. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że brak podpisania odwołania przez stronę lub jej prawidłowo umocowanego wyłącza dopuszczalność jego rozpatrzenia. Z art. 33 § 3 KPA wynika wymóg dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, który stanowi wymóg formalny podania. W razie zaniedbania tego obowiązku przez pełnomocnika organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Sąd I instancji stwierdził, że na etapie skargi na bezczynność organu nie odniesie się do kwestii prawidłowości spornego pełnomocnictwa, bowiem byłoby to przedwczesne. Jednak NSA uznał, że uchylając się od dokonania oceny prawidłowości spornego pełnomocnictwa, WSA we Wrocławiu uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie. W konsekwencji sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Wyrok NSA z 2.2.2023 r., I OSK 238/18
