Stan faktyczny

Zgodnie z bułgarskim prawem środki prawne skierowane przeciwko podustawowemu aktowi normatywnemu stają się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli ten akt został zmieniony przed wydaniem wyroku. W sporze leżącym u podstaw niniejszej sprawy IG, wobec którego zastosowano taki przepis proceduralny, wniósł przeciwko Bułgarii powództwo z tytułu odpowiedzialności pozaumownej, po tym jak stwierdzono, że jego skarga stała się bezprzedmiotowa z powodu zmiany aktu normatywnego. Sąd, który ma orzec w przedmiocie tego powództwa, powziął wątpliwości, czy taki przepis proceduralny jest zgodny z prawem do skutecznej ochrony sądowej gwarantowanym na podstawie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: KPP). W szczególności sąd rozważał, czy zmiana aktu regulacyjnego, który przed jego zmianą stanowi przedmiot orzeczenia sądowego stwierdzającego jego niezgodność z prawem Unii, zwalnia sąd, do którego wniesiono skargę, z obowiązku dokonania oceny zgodności tego przepisu z prawem Unii w brzmieniu sprzed jego zmiany.

Stanowisko TS

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS w sytuacji braku uregulowań Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, ustanowienie szczegółowych przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa. Jednak pod warunkiem, aby te przepisy nie były mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz aby praktycznie nie uniemożliwiały lub nie czyniły nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) [wyrok TS z 15.4.2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C-194/19, pkt 42]. Z orzecznictwa TS wynika również, że zasada skutecznej ochrony sądowej zagwarantowana w art. 47 KPP nie wymaga istnienia odrębnego środka prawnego mającego za główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, jeżeli istnieje jeden lub więcej środków zaskarżenia pozwalających w trybie incydentalnym zapewnić poszanowanie praw, które jednostki wywodzą z prawa UE [wyrok TS z 24.9.2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C-223/19, pkt 96]. Trybunał orzekł już, że pełną skuteczność prawa Unii oraz skuteczną ochronę praw, jakie wywodzą z niego jednostki, może – w stosownym przypadku – zagwarantować zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia unijnego prawa, za które można przypisać mu odpowiedzialność. Zasada ta jest nieodłączną częścią systemu Traktatów, na którym opiera się UE (wyrok TS z 19.12.2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, pkt 54).

Trybunał stwierdził, że krajowy przepis proceduralny, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, jest zgodny z zasadą równoważności, o ile znajduje zastosowanie bez rozróżnienia do każdej skargi o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, niezależnie od jej podstawy, a nie jedynie do skarg opartych na utrzymywanym sprzecznym z prawem Unii charakterze kwestionowanego przepisu. W niniejszej sprawie przepis proceduralny, który skłonił sąd do orzeczenia, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez IG stała się bezprzedmiotowa, nie ma zastosowania wyłącznie do skarg o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego opartych na podstawach wywodzonych z prawa Unii. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy jednak zbadanie, czy tak jest w istocie. Z zastrzeżeniem dokonania tej weryfikacji, zdaniem TS, taki krajowy przepis proceduralny wydaje się zgodny z zasadą równoważności.

Co się tyczy zgodności krajowego przepisu proceduralnego, takiego jak sporny w postępowaniu głównym, z zasadą skuteczności, TS stwierdził, że uchylenie przepisu prawa krajowego nie ma w prawie takiego samego skutku jak stwierdzenie jego nieważności. O ile bowiem uchylenie takiego przepisu wywiera skutki jedynie na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że nie podważa ono skutków prawnych wywołanych przez uchylony przepis względem istniejących sytuacji, o tyle stwierdzenie nieważności przepisu prawa krajowego działa wstecz (ex tunc), co do zasady, od daty jego wydania, tak że skutki wywołane przez ten przepis dla istniejących sytuacji przestają istnieć począwszy od tej samej daty.

Trybunał stwierdził, że nie jest wykluczone, iż uchylenie w toku postępowania przepisu prawa krajowego, którego stwierdzenia nieważności domaga się IG, ze względu na jego szczególną sytuację, wywołuje wobec niego takie same skutki prawne jak żądane przez niego stwierdzenie nieważności. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdyby w skardze o stwierdzenie nieważności IG zmierzał jedynie do tego, aby kwestionowany przepis nie wywoływał w przyszłości skutków prawnych, które uważa on za szkodliwe, podczas gdy ewentualne skutki wywołane już przez ten sam przepis go nie dotyczą. Zdaniem TS, w takiej sytuacji nie można stwierdzić, że zasada skuteczności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego sąd rozpoznający skargę o stwierdzenie nieważności uchylonego przepisu postanawia umorzyć postępowanie ze względu na to, że skarga ta stała się bezprzedmiotowa. W ocenie TS w takim przypadku byłoby bowiem przesadne wymaganie od właściwego sądu krajowego, aby orzekł co do istoty sporu, podczas gdy ze względu na uchylenie zaskarżonego przepisu skarżący osiągnął już rezultat, jaki chciałby uzyskać poprzez wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności. Jednak możliwe jest również, że wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego, IG zmierza również do uzyskania stwierdzenia nieważności skutków prawnych wynikających ze stosowania tego przepisu, które były dla niego niekorzystne. W takim przypadku samo uchylenie tego przepisu nie powodowałoby usunięcia tych zaistniałych skutków i zastosowania w takiej sytuacji krajowego przepisu proceduralnego, zgodnie z którym spór zostaje zakończony ze względu na to, że stał się bezprzedmiotowy, mogłoby pozbawić skarżącego skutecznej ochrony sądowej.

Trybunał stwierdził, że powyższego wniosku nie można podważyć wyłącznie na tej podstawie, że zgodnie z orzecznictwem TS (wyrok TS z 13.3.2007 r., Unibet, C-432/05, pkt 47), dane państwo członkowskie nie było zobowiązane do ustanowienia w swoim prawie krajowym odrębnego środka prawnego mającego na celu podważenie zgodności przepisów krajowych z prawem Unii lub że owo prawo krajowe przewiduje roszczenie odszkodowawcze o naprawienie szkody, jaką podmiot mógłby ponieść w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem UE. Trybunał stwierdził, że podmioty prawa powinny wybrać spośród różnych środków zaskarżenia przewidzianych ewentualnie przez prawo krajowe ten, który uważają za najlepiej odpowiadający ich celom i któremu poświęcą swoje zasoby. Nie można zatem wykluczyć, że podmiot, który uważa się za poszkodowany przez skutki stosowania przepisu krajowego według domniemania sprzecznego z dyrektywą, postanowi wnieść, w celu usunięcia tych skutków, skargę o stwierdzenie nieważności tego przepisu, jeżeli taki środek zaskarżenia jest przewidziany przez prawo krajowe, a nie skargę o odszkodowanie przeciwko danemu państwu członkowskiemu. Stwierdzenie nieważności przepisu krajowego sprzecznego ze sporną dyrektywą powoduje bowiem również wyeliminowanie z mocą wsteczną skutków prawnych, jakie ten przepis wywołał, co podmiot ten prawdopodobnie uzna za bardziej odpowiednie niż ewentualne odszkodowanie obciążające dane państwo członkowskie tytułem naprawienia szkody poniesionej w wyniku tych skutków prawnych.

Zatem w sytuacji IG, będącego obywatelem państwa członkowskiego, którego prawo wewnętrzne nie przewiduje odrębnego środka prawnego mającego na celu, tytułem głównym, podważenie zgodności przepisu krajowego z prawem Unii – zdaniem TS – nie można porównywać z sytuacją podmiotów prawa w innym państwie członkowskim, którego wewnętrzne prawo proceduralne przewiduje taką skargę, jednak która może zostać uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia kwestionowanego przepisu. W tym ostatnim wypadku orzeczenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa i że należy umorzyć postępowanie w razie uchylenia zaskarżonego przepisu, bez możliwości wykazania przez skarżącego, że mimo uchylenia tego przepisu zachowuje on interes w stwierdzeniu nieważności tego przepisu – w ocenie TS – może nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii. Zatem przysługująca IG możliwość wniesienia w takim wypadku nowej skargi odszkodowawczej przeciwko Bułgarii, mającej na celu naprawienie szkody poniesionej w jego przekonaniu z powodu skutków wynikających ze stosowania kwestionowanego przepisu i uzyskanie orzeczenia, tym razem incydentalnie, że ten przepis jest niezgodny z prawem Unii, nie będzie wystarczająca dla zagwarantowania prawa IG do skutecznej ochrony sądowej. Zdaniem TS, poza powyżej wskazanymi powodami, nie jest wykluczone, że może się to wiązać dla niego z niedogodnościami proceduralnymi, w szczególności w zakresie kosztów, czasu trwania i zasad reprezentacji, w sposób mogący nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych temu skarżącemu przez prawo Unii (wyrok TS z 15.4.2008 r., Impact, C-268/06, pkt 51). Takie ryzyko istnieje tym bardziej, że uchylenie zaskarżonego przepisu i stwierdzenie utraty przedmiotu skargi zmierzającej do stwierdzenia jego nieważności następują na zaawansowanym etapie postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w którym utrata przedmiotu sporu została stwierdzona w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie TS z powyższego wynika, że o ile uznana w prawie Unii zasada skutecznej ochrony sądowej nie może w każdym przypadku stać na przeszkodzie temu, aby skarga o stwierdzenie nieważności przepisu krajowego wskazywanego jako sprzeczny z prawem Unii została uznana za bezskuteczną w wypadku uchylenia zaskarżonego przepisu, o tyle ta zasada sprzeciwia się umorzeniu postępowania z tego powodu bez możliwości uprzedniego powołania się przez strony na ich ewentualny interes w kontynuowaniu postępowania, a tym samym bez uwzględnienia takiego interesu.

Wyrok TS z 24.11.2022 r., Varhoven administrativen sad (Uchylenie zaskarżonego przepisu), C-289/21

Źródło: www.curia.eu

Opracowała: dr Ewa Skibińska  - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448