Jeśli do wykonania prac objętych pozwoleniem na budowę niezbędne jest skorzystanie z cudzej nieruchomości, a jej właściciel odmawia wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości, inwestor może wystąpić do organu o wydanie decyzji administracyjnej zastępującej taką zgodę. Rekompensata szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości odbywa się na zasadach określonych w KC – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stan faktyczny

E.S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren należących do rodziny M. działek sąsiadujących z jej nieruchomością, w związku z prowadzeniem prac remontowo-budowlanych. Planowane roboty były zgodne z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę domu. Inwestorka zwróciła się do sąsiadów o pozwolenie na wejście na teren ich działek, jednak jeden z nich pisemnie oświadczył, że nie wyraża na to zgody. Starosta uwzględnił wniosek i orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości rodziny M. na okres 7 dni, w celu zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku.

J.M., K.M. i S.M. wnieśli odwołanie, jednak Wojewoda utrzymał w mocy decyzję. Zgodnie z art. 47 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej jako: PrBud), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie braku porozumienia, na wniosek inwestora właściwy organ rozstrzyga o niezbędności wejścia określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 PrBud. Wbrew twierdzeniom odwołujących się ustalenie rekompensaty przed rozpoczęciem robót jest możliwe jedynie w razie uzgodnienia jej wysokości pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. W przypadku braku porozumienia, wysokość rekompensaty może zostać określona po wykonaniu prac budowlanych w sposób adekwatny do powstałej szkody na zasadach przewidzianych w KC.

Orzeczenie WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M., K.M. i S.M. Jak wyjaśniono, przed wydaniem decyzji w trybie art. 47 PrBud organ zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy do wykonania zamierzonych robót niezbędne jest skorzystanie z cudzej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że E.S. nie uzyskała zgody sąsiadów, a budynek, którego dotyczą planowane prace, jest położony tak blisko granicy działek, że niemożliwe jest prowadzenie robót bez wejścia na teren sąsiedniej posesji. Sąd podkreślił, że zezwolenie, o którym mowa w art. 47 PrBud, może dotyczyć jedynie robót, które mają legalny charakter. Decyzja może być zatem wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę bądź po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących już w dacie wszczęcia postępowania E.S. legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że jeśli w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to pozostaje ona w obrocie prawnym, ma ona walor wiążący i uprawnia inwestora do rozpoczęcia objętych nią robót. W konsekwencji okoliczność, że skarżącym przysługiwało prawo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę wniesioną na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie stanowiła przeszkody do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Sąd zaz­naczył, że w aktu­alnym stanie prawnym inwestor, co do zasady, ma prawo rozpocząć roboty budowlane już na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze podnoszono, że organ II instancji bezzasadnie zakwestionował zgłoszone przez skarżącego żądanie zabezpieczenia ewentualnych szkód, poniesionych w wyniku wejścia inwestora na teren ich nieruchomości. Ponieważ żądania te zostały określone w sposób konkretny, to zdaniem skarżących, powinny zostać uwzględnione. Sąd stwierdził jednak, że organ nie jest uprawniony do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji został wyraźnie określony w art. 47 ust. 2 PrBud. Dopiero po zakończeniu robót inwestor zobowiązany jest do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w KC.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.M., K.M. i S.M. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że art. 47 ust. 2 PrBud ma służyć szybkiemu rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a jednocześnie nie można na nie uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika niemożność uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, z uwagi na pisemny sprzeciw K.M. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli oznacza, iż nie ma możliwości uzyskania takiej zgody, która jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i zgodnie z art. 199 KC wymaga aprobaty wszystkich współwłaścicieli. W razie braku porozumienia właścicieli sąsiednich nieruchomości, organ administracji architektoniczno-budowlanej uwzględniając wniosek inwestora rozstrzyga o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że twierdzenia skarżących o braku ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę są bezpodstawne. W obrocie prawnym istnieje ostateczna i wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 61 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admi­nistracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro więc w sprawie ze skargi K.M. na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę domu wojewódzki sąd administracyjny nie wydał odrębnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, a skarga została oddalona, inwestor może na jej podstawie rozpoczynać prace budowlane. Na marginesie zaznaczono, że skarga kasacyjna K.M. w tej sprawie została oddalona przez NSA.

Wyrok NSA z 6.6.2023 r., II OSK 2022/20