Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste. Nie jest dopuszczalne opieranie się na okolicznościach ocennych, np. możliwym rozumieniu pojęć „opróżnienia” i „wyłączenia budynku z użytkowania”, które zasadniczo nie ma znaczenia dla skutków wydania nakazu z art. 68 pkt 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej jako: PrBud) – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowanie administracyjne
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po trzykrotnych oględzinach dwurodzinnego budynku mieszkalnego położonego na dwóch działkach nakazał właścicielkom – W.G. i D.M. wyłączenie budynku z użytkowania. Organ wskazał, że stan techniczny obiektu, w tym stwierdzone ubytki w pokryciu dachu i jego konstrukcji, popękane ściany dobudówki, spróchniałe deskowanie stropu, stwarza niebezpieczeństwo zawalenia się budynku, a jego dalsza eksploatacja, w obecnym stanie technicznym, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. D.M. – właścicielka jednej z działek wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Twierdziła, że dotyczy ona dwóch niezależnych budynków, będących częściami składowymi dwóch różnych działek stanowiących odrębną własność. D.M. dowodziła, że należący do niej budynek jest w lepszym stanie technicznym, niż ten położony na sąsiedniej działce, dlatego orzeczenie wyłączenia budynku z użytkowania nie powinno jej dotyczyć. Dodatkowo wskazał, że zakwestionowana decyzja jest niewykonalna, gdyż jej budynek zamieszkuje matka, która nie otrzyma lokalu zastępczego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił uwzględnienia wniosku, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Wbrew twierdzeniem D.M., nie można uznać, że decyzja PINB w G. rażąco narusza prawo. Nakaz dotyczy jednego obiektu budowlanego, który nie może być użytkowany z uwagi na stan techniczny. Ponieważ części budynku są własnością D.M. i W.G., decyzja została skierowana do obu właścicielek. Organ wskazał też, że o niewykonalności decyzji nie świadczy subiektywne przekonanie o braku możliwości zapewniania lokalu zastępczego osobie zamieszkującej budynek.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że będący przedmiotem sporu nakaz pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 68 pkt 1 PrBud. Na podstawie tej regulacji, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jeśli więc budynek jest faktycznie zamieszkały organ nadzoru budowlanego powinien orzec o jego opróżnieniu, a jeśli nie przebywają w nim ludzie organ nakazuje wyłączenie obiektu z użytkowania. Skoro część budynku położona na działce D.M., w dniu orzekania przez PINB w G., była zamieszkana przez matkę strony, to organ powinien orzec o nakazie opróżnienia budynku. Zdaniem Sądu rodzaj orzeczonego nakazu ma bezpośredni wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej lokatorów budynku. W przypadku gdy należy opróżnić lokal w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, lokatorowi przysługuje na podstawie odrębnych przepisów prawo do lokalu zamiennego, a obowiązek jego zapewnienia oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na gminie. Brak wydania nakazu opróżnienia budynku, w sytuacji gdy obiekt taki jest zamieszkały, może skutkować odmową przyznania lokalu socjalnego osobom, które na skutek orzeczenia o wyłączeniu budynku z użytkowania utracą miejsce zamieszkania. Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenie wywołuje doniosłe skutki prawne zarówno dla skarżącej, jak i dla lokatora należącej do niej części budynku.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 KPA zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Dlatego wyeliminowanie ostatecznej decyzji w oparciu o wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z 27.10.2015 r., II OSK 397/14, Legalis). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji może być działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie a nie odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą więc świadczyć okoliczności ocenne takie jak możliwe rozumienia pojęć „opróżnienia” i „wyłączenia budynku z użytkowania”.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że opróżnienie budynku oraz jego wyłączenie z użytkowania to dwa różne obowiązki. Dla ustalenia, że spełniony został obowiązek wyłączenia z użytkowania wystarczy stwierdzenie, iż w obiekcie nie przebywają ludzie. Natomiast obowiązek opróżnienia budynku dotyczy sytuacji, gdy jest on zamieszkany i oznacza też m.in. konieczność usunięcia przedmiotów znajdujących się w budynku. Jednak podkreślane przez sąd I instancji rozróżnienie pojęć nie ma zasadniczo znaczenia dla skutków wydania nakazu z art. 68 pkt 1 PrBudU. Niezależnie od rodzaju nakazu organ jest zobowiązany do przesłania decyzji podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów zawartych w ustawie z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 172). Obie bowiem formy nakazu wynikające z art. 68 pkt 1 PrBudU polegają na niemożności zamieszkiwania budynku mieszkalnego z uwagi na jego zły stan techniczny, który powoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego bo bezpośrednio grozi zawaleniem. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, to zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest gmina. Wydanie decyzji w trybie art. 68 ust. 1 PrBudU pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do dostarczenia lokalu zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów odrębnych i kto jest jego adresatem nie jest elementem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. W ocenie NSA kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 KPA.
Wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 1475/21
