Jeśli strona podważa treść porozumienia w zakresie ustalenia odszkodowania, jego zawarcie nie może stanowić oczywistej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej jako: GospNierU). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 KPA organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Wniosek o odszkodowanie
W 1998 r. Wójt Gminy K. zatwierdził podział nieruchomości należącej do E.N. i J.N., a nowo powstała działka została przeznaczona pod ulicę. W 2020 r. małżonkowie N. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, jednak Starosta odmówił wszczęcia postępowania uznając, że zostało ono już uzgodnione w drodze porozumienia. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wyjaśniono z przepisów GospNierU wynika, że w pierwszej kolejności odszkodowanie podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem a podmiotem publicznoprawnym, który przejął działki. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że w 2004 r. małżonkowie N. zawarli porozumienie z Gminą K., które dotyczyło zrzeczenia się odszkodowania za przejmowaną działkę wydzieloną w trybie art. 98 GospNierU. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, należy zatem uznać, że między stronami doszło do uzgodnienia odszkodowania i wykluczona jest możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu zrzeczenie to stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 KPA.
E.N. i J.N. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody dowodząc, że przedmiotem porozumienia z 2004 r. było uzgodnienie formy odszkodowania za działkę, która zostanie przekazana (w przyszłości) Gminie K. W zamian miała ona odstąpić od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości małżonków N., powstałego na skutek budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie doszło więc do ustalenia wysokości odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 GospNierU, czy jego zrzeczenia się, lecz do zobowiązania stron do zamiany prawa do nieruchomości za świadczenie ze strony Gminy K.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Zgodnie z art. 61 § 1 KPA postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Natomiast z art. 61a § 1 KPA wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił, że wystąpienie przedmiotowej okoliczności określonej w art. 61a KPA oznacza odmowę wszczęcia postępowania jedynie wówczas, jeśli jest ona oczywista, czyli wynika z treści wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu, bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.
W ocenie sądu kwestię zrzeczenia się odszkodowania w tej sprawie można było wyjaśnić przed wszczęciem postępowania, wynika ona bowiem z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców, zaś sam fakt zawarcia porozumienia nie był kwestionowany. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że dopuszcza się, co do zasady, możliwość zwolnienia z długu przyszłego – art. 508 KC, przy czym wymaga ono dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony (zob. wyrok SN z 18.1.2018 r., V CSK 261/17, Legalis). Uzgodnienie nieodpłatnego przekazania Gminie K. działki w zamian za odstąpienie od naliczania opłat adiacenckich może być uznane za formę ustalenia odszkodowania. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 GospNierU, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej (zob. wyrok NSA z 30.10.2018 r., I OSK 31/17, Legalis). Sąd podkreślił, że ani organy administracji publicznej, ani też sąd administracyjny, nie są uprawnione do badania ważności czynności cywilnoprawnej, a skarżący nie kwestionowali treści tego porozumienia czy jego skuteczności przed sądem powszechnym. Poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, wadliwość czynności prawnej, czy też nadanie jej innej treści niż wynika z dokumentu.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji oraz postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 KPA była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, czyli merytorycznego rozpoznania wniosku, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 KPA organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 20.2.2018 r., II OSK 1047/16, Legalis) Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania również wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (zob. wyrok NSA z 6.10.2017 r., I OSK 366/17, Legalis).
W ocenie NSA okoliczność, na którą powołał się organ, odmawiając wszczęcia postępowania, czyli porozumienie z 2004 r. nie jest oczywistą przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 GospNierU. Skoro skarżący kwestionują ustalenie odszkodowania w drodze uzgodnienia, ocena tego porozumienia powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie organ, ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym, powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie rozpoznać sprawę merytoryczne, wydając stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego decyzję administracyjną.
Wyrok NSA z 16.3.2022 r., I OSK 1138/21
