Stan faktyczny
Do łotewskiego Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła skarga złożona przez 20 posłów łotewskiego Parlamentu. Skarżący podnoszą, że łotewskie przepisy ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego naruszają prawo do nauki w zakresie, w jakim nakazują prywatnym placówkom szkolnictwa wyższego kultywowanie i rozwijanie języka urzędowego Republiki Łotewskiej, ograniczając tym samym możliwość oferowania przez nie programów nauczania w językach obcych oraz autonomię tych placówek i wolność akademicką ich kadry nauczycielskiej i studentów. Ponadto, te przepisy ograniczają prawo prywatnych placówek szkolnictwa wyższego do prowadzenia działalności gospodarczej i odpłatnego świadczenia usługi szkolnictwa wyższego zgodnie z posiadanym przez nie zezwoleniem.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: TFUE) oraz art. 16 Karty praw podstawowych (dalej: KPP) należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które, co do zasady, nakłada na instytucje szkolnictwa wyższego obowiązek prowadzenia nauczania wyłącznie w języku urzędowym tego państwa?
Stanowisko TS
1. Ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Zgodnie z art. 6 TFUE Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich, w szczególności w dziedzinie edukacji. O ile prawo Unii nie narusza tej kompetencji państw członkowskich, po pierwsze, w zakresie treści nauczania i organizacji systemów edukacyjnych, jak również ich różnorodności kulturowej i językowej i po drugie, w zakresie treści i organizacji kształcenia zawodowego (art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 TFUE), to jednak przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii, w szczególności zaś postanowień dotyczących swobody przedsiębiorczości (wyrok TS z 11.9.2007 r., Schwarz i Gootjes-Schwarz, C-76/05, pkt 70). Artykuł 49 akapit pierwszy TFUE stanowi, że w ramach postanowień zawartych w rozdziale 2 tytułu IV w części trzeciej TFUE ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane. Za ograniczenia swobody przedsiębiorczości należy uznać wszelkie przepisy, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE (wyrok TS z 22.1.2015 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C-463/13, pkt 45).
W niniejszym przypadku, nawet jeśli obywatele innych państw członkowskich mogą wykonywać działalność na Łotwie i prowadzić programy szkolnictwa wyższego, możliwość taka jest, co do zasady, uwarunkowana obowiązkiem prowadzenia tych programów wyłącznie w języku urzędowym tego państwa. Taki obowiązek czyni dla tych obywateli mniej atrakcyjnym podejmowanie przez nich działalności gospodarczej w państwie członkowskim, które nakłada ten obowiązek, co, zdaniem TS, stanowi ograniczenie swobody gwarantowanej w art. 49 TFUE. Rzecznik generalny stwierdził w pkt 75 opinii, że obywatele, którzy posiadają placówkę w innym państwie członkowskim, nie będą w stanie skorzystać z dużej części personelu administracyjnego i zatrudnionej w tej placówce kadry nauczycielskiej, co pociągnęłoby za sobą znaczne koszty. Podobnie takie ograniczenie istnieje również w odniesieniu do obywateli innych państw członkowskich, którzy przed przyjęciem ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego skorzystali z tej swobody, zakładając na Łotwie placówki oferujące program nauczania w języku innym niż łotewski. Po zakończeniu okresu przejściowego obywatele ci będą bowiem musieli dostosować swój program kształcenia do wymogów tej ustawy, co będzie mogło pociągnąć za sobą znaczne koszty, zwłaszcza w odniesieniu do dużej części personelu administracyjnego i kadry nauczycielskiej.
2. Uzasadnienie ograniczenia swobody
Z jednolitego stanowiska TS wynika, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [wyrok TS z 6.10.2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), (C-66/18, pkt 178].
a) nadrzędny wzgląd interesu ogólnego
Z wniosku prejudycjalnego wynika, że obowiązek prowadzenia zajęć w ramach szkolnictwa wyższego w języku łotewskim, który wynika w szczególności z art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, ma na celu ochronę i wspieranie używania języka urzędowego Republiki Łotewskiej. Trybunał przypomniał, że unijne przepisy nie stoją na przeszkodzie przyjęciu polityki ochrony i wspierania jednego lub kilku języków urzędowych państwa członkowskiego (wyrok TS z 16.4.2013 r., Las, C-202/11, pkt 25). Tym samym TS uznał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 akapit czwarty Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako: TUE) oraz art. 22 KPP Unia szanuje różnorodność kulturową i językową. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich, do której należy również ochrona języka urzędowego danego państwa członkowskiego (wyrok TS z 12.5.2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn, C-391/09, pkt 86).
Zdaniem TS cel zakładający wspieranie i stymulowanie używania jednego z języków urzędowych danego państwa członkowskiego jest zgodny z prawem i pozwala zasadniczo uzasadnić ograniczenie swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 TFUE (wyrok TS z 21.6.2016 r., New Valmar, C-15/15, pkt 50).
b) realizacja zamierzonego celu
Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu oraz dokonanie wykładni właściwych przepisów krajowych, należy ostateczne ustalenie, czy i w jakim zakresie takie uregulowanie jest właściwe dla zagwarantowania realizacji tego słusznego celu i czy nie wykracza poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia spełnia te wymogi (wyrok TS z 13.4.2010 r., Bressol i in., C-73/08, pkt 64). Niemniej TS, do którego zwrócono się o udzielenie temu sądowi użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do dostarczenia mu wskazówek, które umożliwiają temu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (wyrok Bressol i in., pkt 65).
W niniejszym przypadku łotewskie uregulowanie, które przewiduje obowiązek używania, co do zasady, w placówkach szkolnictwa wyższego, języka urzędowego tego państwa, w ocenie TS, wydaje się właściwe dla realizacji celu polegającego na ochronie i wspieraniu tego języka. Uregulowanie to sprzyja bowiem stosowaniu tego języka przez całą zainteresowaną ludność i gwarantuje, że ten sam język będzie używany również w kontekście kształcenia na poziomie wyższym. Przy czym TS przypomniał, że to uregulowanie może zapewnić realizację tego celu jedynie w wypadku, gdy rzeczywiście zmierza ono do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (wyrok TS z 4.7.2019 r., Komisja/Niemcy, C-377/17, EU:C:2019:562, pkt 89).
Trybunał wskazał, że ze względu na swój ograniczony zakres wyjątki przewidziane w łotewskim uregulowaniu nie mogą stanowić przeszkody w realizacji celu w postaci ochrony i wspierania języka urzędowego tego państwa. Sporne łotewskie uregulowanie przewiduje również, że obowiązkowe używanie języka łotewskiego nie dotyczy dwóch prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, których działalność podlega przepisom ustaw szczególnych, co pozwala tym samym tym dwóm placówkom na dalsze oferowanie programów nauczania w języku angielskim lub, w stosownych przypadkach, w innym języku urzędowym Unii. Te placówki zostały ustanowione na mocy umów międzynarodowych zawartych między Republiką Łotewską a Królestwem Szwecji. Tymczasem z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego przewiduje właśnie, że program kształcenia przewidziany na Łotwie może być prowadzony w języku urzędowym Unii innym niż język łotewski, jeżeli ten program jest przewidziany w ramach umów międzynarodowych.
Jeśli rzeczywiście obie te placówki szkolnictwa wyższego, których funkcjonowanie jest uregulowane w przepisach szczególnych, korzystają ze szczególnego statusu, ponieważ nauczanie jest tam prowadzone w języku angielskim lub, w stosownych przypadkach, w innym języku urzędowym Unii, to zdaniem TS, nic jednak nie stoi na przeszkodzie temu, aby inne placówki mogły prowadzić nauczanie w języku urzędowym Unii innym niż język łotewski, o ile ich działalność reguluje umowa międzynarodowa zawarta między Republiką Łotewską a innymi państwami. Wynika z tego, że system odstępstw mający zastosowanie do tych dwóch placówek może mieć zastosowanie do każdej placówki znajdującej się w podobnej sytuacji. Ponadto, ta kategoria instytucji różni się w istotny sposób od placówek podlegających, co do zasady, obowiązkowi nauczania w języku łotewskim, ponieważ te pierwsze wpisują się w logikę szczególnej międzynarodowej współpracy akademickiej. W związku z tym, z uwagi na szczególny cel, jakiemu służą, i uwzględniając ich ograniczony zakres, istnienie przepisów umożliwiających niektórym placówkom szkolnictwa wyższego korzystanie z systemu odstępstw w ramach współpracy przewidzianej w programach Unii i w umowach międzynarodowych nie może pozbawiać spójności uregulowania rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
c) zasada proporcjonalności
Z jednolitego stanowiska TS wynika, że przepisy ograniczające swobodę przedsiębiorstw mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty za pomocą mniej restrykcyjnych środków (wyrok TS z 22.12.2010 r., Sayn-Wittgenstein, C-208/09, pkt 90). Trybunał stwierdził, że nie jest niezbędne, aby przepis o charakterze ograniczenia wydany przez organy państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich, jeżeli chodzi o sposoby ochrony określonego uzasadnionego interesu. Przeciwnie, niezbędny i proporcjonalny charakter przepisów przyjętych w określonej dziedzinie nie jest wykluczony tylko z tego powodu, że jedno państwo członkowskie wybrało odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo (wyrok Sayn-Wittgenstein, pkt 91).
Państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze środków mogących zrealizować cele ich polityki zmierzającej do ochrony języka urzędowego, ponieważ polityka taka stanowi wyraz tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE (wyrok Las, pkt 26). Niemniej ów zakres uznania nie może stanowić uzasadnienia dla naruszenia praw, jakie jednostki wywodzą z postanowień TFUE gwarantujących ich swobody podstawowe (wyrok Runevič-Vardyn i Wardyn, pkt 78). Trybunał wskazał, że uregulowanie państwa członkowskiego, które wymagałoby bez żadnych wyjątków, aby programy nauczania szkolnictwa wyższego były prowadzone w języku urzędowym tego państwa, wykraczałoby poza to, co jest konieczne i proporcjonalne do realizacji celu zamierzonego przez to uregulowanie, a mianowicie ochrony i wspierania tego języka. Takie uregulowanie prowadziłoby bowiem w rzeczywistości do ustanowienia w sposób bezwzględny obowiązku używania tego języka we wszystkich programach nauczania szkolnictwa wyższego, z wyłączeniem innych języków i bez wzięcia pod uwagę względów mogących uzasadniać oferowanie różnych programów nauczania kształcenia wyższego w innych językach. Państwa członkowskie mogą natomiast ustanowić, co do zasady, obowiązek używania ich języka urzędowego w ramach tych programów, o ile w odniesieniu do takiego obowiązku istniałyby wyjątki, zapewniające możliwość używania w ramach programów szkolnictwa wyższego języka innego niż urzędowy.
W niniejszym przypadku wyjątki takie, aby nie wykraczać poza to, co jest konieczne w tym celu, zdaniem TS, powinny umożliwiać używanie innego języka niż język łotewski, przynajmniej w odniesieniu do programów prowadzonych w ramach współpracy europejskiej lub międzynarodowej oraz związanych z kulturą i językami innymi niż łotewski.
Reasumując TS orzekł, że art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które, co do zasady, nakłada na placówki szkolnictwa wyższego obowiązek prowadzenia nauczania wyłącznie w języku urzędowym tego państwa członkowskiego, o ile takie uregulowanie jest uzasadnione względami związanymi z ochroną jego tożsamości narodowej, tzn. jest konieczne do ochrony prawnie uzasadnionego celu i proporcjonalne.
Wyrok TS z 7.9.2022 r., Boriss Cilevičs i in., C-391/20
Źródło: www.curia.eu
Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448
