Posiadanie gruntu przez osobę uprawnioną, o której stanowi art. 7 ust. 1 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej jako: WłUżGruntWawaD) mogło być wywodzone np. z faktu określonego zadysponowania danym gruntem, w tym złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Postępowanie przed Komisją
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako: Komisja) uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie jednej z nieruchomości i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak ustalono, przedwojennymi właścicielami działki byli w połowie C.S. oraz małżonkowie S.S. i M.S. w równych częściach w drugiej połowie. W dniu 19.4.1948 r. Gmina m.st. Warszawy objęła ten grunt w posiadanie, a 4 miesiące później J.S., w imieniu własnym i z upoważnienia M.S., złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. W 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego na 99 lat do niezabudowanego gruntu na rzecz kilkorga spadkobierców dawnych właścicieli i ustalił czynsz symboliczny w wysokości 53 zł.
Komisja uznała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD. Zgodnie z tym przepisem, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ocenie Komisji wymóg posiadania, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się zarówno do następców prawnych byłego właściciela gruntu, jak i do niego samego. Wolą prawodawcy było bowiem przyznanie roszczenia restytucyjnego tylko tym wnioskodawcom, którzy pomimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny zachowali nad nim faktyczne władztwo. Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności, na podstawie których uznał, iż doszło do spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez byłych właścicieli. A tylko wykazanie tej przesłanki umożliwiało rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Prezydenta m.st. Warszawy uchylił decyzję Komisji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że właściciel nieruchomości mógł udowodnić swe prawa w postępowaniu dekretowym przez złożenie dokumentu z księgi hipotecznej. Regulacje WłUżGruntWawaD nie odbierały mu przy tym posiadania nieruchomości, bo objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy miało charakter tylko formalny, a obowiązujące prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz. Inna była jednak sytuacja następców prawnych właściciela, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości, ujawnionej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie WłUżGruntWawaD. W ocenie sądu szczególna powojenna sytuacja Warszawy uzasadniała wprowadzenie dwustopniowego trybu ustanowienia prawa zabudowy. Postępowanie administracyjne miało bowiem wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa, a jeżeli tak, to, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz tego podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy. W związku z tym na etapie administracyjnym sprawy nie mogła być rozpatrywana przesłanka posiadania, rozumiana w sensie cywilistycznym. W konsekwencji uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Do uchwalenia WłUżGruntWawaD doszło w realiach ściśle związanych z II wojną światową, której skutki doprowadziły do całkowitego zniszczenia Warszawy. Celem WłUżGruntWawaD było doprowadzenie do szybkiej i sprawnej odbudowy stolicy. W takich okolicznościach trudno przyjmować, aby prawodawca wprowadzał skomplikowane, rygorystyczne procedury, zwłaszcza, że część wniosków dekretowych pochodziła od osób, które na skutek zniszczenia miasta musiały tymczasowo osiedlić się poza Warszawą, albo wnioski takie dotyczyły gruntów niezabudowanych.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obejmowanie przez gminę m.st. Warszawy gruntu w posiadanie, miało charakter jedynie tylko formalny i nie musiało polegać na faktycznym korzystaniu z niego. Z uwagi na brak definicji pojęcia „posiadania” na potrzeby WłUżGruntWawaD, konieczne jest wykładanie go w odniesieniu do art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD, w sposób jednolity zarówno w stosunku do beneficjenta wniosku dekretowego, jak i w stosunku do gminy m.st. Warszawy. W konsekwencji nie do przyjęcia jest stanowisko Komisji, która stwierdziła, że składając wniosek dekretowy wnioskodawca musiał sprawować nad danym gruntem władztwo faktyczne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska sądu I instancji różnicującego procedury w sprawach dekretowych w zależności od tego, czy wniosek dekretowy został złożony przez byłego właściciela gruntu czy też przez jego następców prawnych. Warunek „posiadania” nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD, powinien dotyczyć zarówno następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, jak i samych dotychczasowych „przeddekretowych” właścicieli, ale nie można twierdzić, że uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego musieli zawsze wykazywać się faktycznym władaniem danym gruntem. Odwołując się do regulacji prawnej zawartej w Kodeksie Napoleona wskazano, że już w dacie wejścia w życie WłUżGruntWawaD prawodawca dopuszczał istnienie sytuacji, w której dana osoba, mimo iż osobiście nie korzystała z danej rzeczy, to mogła być uznawana za jej posiadacza.
W konsekwencji NSA stwierdził, że nie ma uzasadnionych przeszkód prawnych aby posiadanie gruntu przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD, mogło być wywodzone np. z faktu określonego zadysponowania danym gruntem. Takim zaś zadysponowaniem mogło być złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Jak wyjaśniono, dla oceny normatywnego zakresu pojęcia „posiadania”, użytego w omawianym przepisie, bez znaczenia pozostają późniejsze akty prawne, które wprawdzie nawiązują do jego regulacji prawnych, ale ich ani nie zmieniają, ani nie precyzują. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości został złożony przez jej współwłaścicieli w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD, a jednocześnie nie musieli oni wykazywać się faktycznym władaniem danym gruntem, to nie można było przyjąć, że decyzja reprywatyzacyjna została w tym przypadku wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela.
Wyrok NSA z 12.10.2022 r., I OSK 3189/19
