Naruszenie obowiązku złożenia publicznej oferty przejęcia

A A A

Stan faktyczny

W pierwszym postępowaniu wszczętym przez austriac­ką Komisję do spraw publicznych ofert przejęcia (dalej jako: Komisja) wydano decyzję ustalającą okoliczności naruszenia przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia. Zgodnie z austriackimi przepisami, gdy decyzja stwierdzająca naruszenie już się uprawomocni, wiąże nie tylko organ, który ją wydał, lecz także inne organy administracji i sądy mające orzec w innych postępowaniach w przedmiocie tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, pod warunkiem istnienia tożsamości stron. Drugie postępowanie karno-administracyjne wszczęte przez Komisję dotyczyło nałożenia sankcji administracyjnych m.in. na osoby będące członkami zarządów spółek, które były stronami pierwszego postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia. Sąd odsyłający powziął wątpliwość, czy istniała tożsamość stron w tych dwóch postępowaniach, ponieważ niektóre osoby fizyczne nie uczestniczyły w charakterze „stron” w postępowaniu w sprawie stwierdzenia naruszenia, lecz działały jedynie jako członkowie organu spółek na które nałożono sankcje. Status „strony” posiadały te osoby dopiero w toku postępowania karno-administracyjnego. Niemniej Komisja uznała istnienie „rozszerzonej mocy wiążącej” (erweiterte Bindungswirkung) ww. decyzji również w odniesieniu do tych osób.

Pytanie prejudycjalne

Czy art. 4 i 17 dyrektywy 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21.4.2004 r. w sprawie ofert przejęcia, rozpatrywane w świetle prawa do obrony zagwarantowanego w prawie Unii oraz w świetle art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych (dalej jako: KPP), należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce państwa członkowskiego, na mocy której prawomocna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów tej dyrektywy – ma moc wiążącą w późniejszym postępowaniu karno-administracyjnym – związanym z naruszeniem tych przepisów, nie tylko w odniesieniu do osoby fizycznej mającej status strony w tych dwóch postępowaniach, lecz także osoby fizycznej, która nie była stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia tego naruszenia, lecz działała jedynie jako przedstawiciel organu reprezentującego osobę prawną będącą stroną tego postępowania?

Stanowisko TS

1. Organ nadzoru

Trybunał przypomniał, że w art. 4 ust. 1 w zw. z motywem 5 dyrektywy 2004/25 nakazano państwom członkowskim wyznaczenie właściwego organu lub organów w celu sprawowania nadzoru nad daną ofertą, w odniesieniu do przepisów przyjętych zgodnie z tą dyrektywą. Przy czym organy są zobowiązane wykonywać swoje funkcje bezstronnie i w sposób niezależny od jakiejkolwiek strony oferty. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 5 akapit pierwszy organy nadzoru posiadają wszelkie uprawnienia niezbędne do wykonywania swoich obowiązków. W art. 4 ust. 6 przyznano państwom członkowskim właściwość, w szczególności, do wyznaczenia organów sądowych lub innych jako odpowiedzialnych za rozstrzyganie sporów i za podejmowanie decyzji w sprawie nieprawidłowości zaistniałych w toku oferty, a także do regulowania, czy i w jakich okolicznościach strony oferty są uprawnione do wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego. Trybunał wskazał, że ten przepis należy rozpatrywać w świetle motywu 8 dyrektywy 2004/25, zgodnie z którym, na mocy w szczególności prawa do rzetelnego procesu, decyzje organu nadzoru powinny być, we właściwych okolicznościach, poddawane przeglądowi przez niezależny sąd. Na podstawie art. 17 dyrektywy 2004/25 państwa członkowskie powinny określić sankcje mające zastosowanie do naruszeń środków krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą oraz podjęcie wszelkich niezbędnych kroków dla zapewnienia ich stosowania, uściślając, że ustanowione w ten sposób sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

2. Prawomocna decyzja

Trybunał zaznaczył, że w dyrektywie 2004/25 nie przewidziano przepisów regulujących strukturę lub przebieg postępowań prowadzonych przez właściwe organy w wypadku naruszeń przepisów dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia. Ponadto, nie zawarto przepisów regulujących skutki, jakie prawomocne decyzje administracyjne, przyjęte na podstawie tej dyrektywy, wywołują w ramach późniejszych postępowań.

Trybunał przypomniał, że wobec braku unijnych norm w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy, na mocy zasady autonomii proceduralnej, uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że te zasady nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (wyrok TS z 10.3.2021 r., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C-949/19, pkt 43). W konsekwencji TS stwierdził, że z zastrzeżeniem tych dwóch zasad, dyrektywa 2004/25 nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie postępowania administracyjnego mającego na celu zagwarantowanie prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego przewidzianych w tej dyrektywie, dotyczących publicznych ofert przejęcia. Postępowanie to może być podzielone na dwa odrębne etapy prowadzące, po pierwsze, do wydania decyzji administracyjnej zmierzającej do ustalenia obiektywnego naruszenia obowiązku złożenia publicznej oferty przejęcia i, po drugie, do ustalenia indywidualnej odpowiedzialności oraz wymierzenia sankcji administracyjnej za popełnione naruszenie.

Trybunał uznał, że dyrektywa 2004/25 nie stoi na przeszkodzie, co do zasady, praktyce właściwych organów państw członkowskich nadającej moc wiążącą prawomocnym decyzjom administracyjnym w ramach późniejszych postępowań. Z orzecznictwa TS wynika, że uznanie ostatecznego charakteru decyzji administracyjnej, nabytego wraz z upływem rozsądnego terminu na wniesienie środka zaskarżenia lub poprzez wyczerpanie dróg zaskarżenia, przyczynia się do pewności prawa, która jest podstawową zasadą prawa Unii (wyrok TS z 13.1.2004 r., Kühne & Heitz, C-453/00, pkt 24). Co więcej, uznanie mocy wiążącej prawomocnej decyzji administracyjnej w ramach późniejszych powiązanych postępowań może przyczynić się do zapewnienia skuteczności postępowań administracyjnych prowadzonych przez właściwe organy i zmierzających do ustalenia oraz sankcjonowania braku przestrzegania przepisów prawa UE dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia i w konsekwencji do zapewnienia skuteczności dyrektywy 2004/25.

3. Prawa gwarantowane w KPP

Niemniej TS zaznaczył, że każde postępowanie krajowe prowadzone w ramach dyrektywy 2004/25 powinno być zgodne z prawami zagwarantowanymi zainteresowanym stronom w prawie UE, a w szczególności w KPP (wyrok TS z 5.12.2017 r., M.A.S. i M.B., C-42/17, pkt 47).

Wśród praw gwarantowanych przez prawo UE Trybunał wskazał na poszanowanie prawa do obrony, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowi ogólną zasadę unijnego prawa, której integralną część stanowi prawo do bycia wysłuchanym. Powinna ona być stosowana w każdym przypadku, gdy organ administracyjny ma podjąć w stosunku do danej osoby decyzję wiążącą się z niekorzystnymi dla niej skutkami. Na podstawie tej zasady adresaci decyzji, która w sposób odczuwalny oddziałuje na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do dowodów, na których organ administracji zamierza się oprzeć. Obowiązek ten ciąży na organach administracji państw członkowskich w chwili, gdy przyjmują one środki należące do zakresu stosowania prawa UE, nawet wówczas, gdy właściwe unijne przepisy nie przewidują wyraźnie takiego wymogu proceduralnego (wyrok TS z 16.10.2019 r., Glencore Agriculture Hungary, C-189/18, pkt 39).

Wśród gwarancji wynikających z art. 47 akapit drugi i art. 48 KPP Trybunał wymienił prawo do milczenia „oskarżonej” osoby fizycznej w rozumieniu drugiego z tych postanowień KPP. Postanowienia te mają zastosowanie do postępowań, które mogą doprowadzić do nałożenia sankcji administracyjnych o charakterze karnym. Dla oceny tego charakteru istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyrok TS z 2.2.2021 r., Consob, C-481/19, pkt 42). Z orzecznictwa TS wynika, że takiego prawa nie można ograniczyć do przyznania się do winy ani do wypowiedzi, które bezpośrednio obciążają przesłuchiwaną osobę, lecz obejmuje ono również informacje na temat okoliczności faktycznych, które mogą zostać później wykorzystane na poparcie oskarżenia, a tym samym mieć wpływ na skazanie tej osoby lub nałożoną na nią karę (wyrok Consob, pkt 38–40).

Trybunał wskazał także na zasadę domniemania niewinności uregulowaną w art. 48 KPP. Zasada ta ma zastosowanie, gdy chodzi o określenie obiektywnych znamion naruszenia określonego w prawie Unii, mogącego skutkować nałożeniem sankcji administracyjnych o charakterze karnym (wyrok TS z 23.12.2009 r., Spector Photo Group i Van Raemdonck, C-45/08, pkt 42, 44). Zgodnie z orzecznictwem TS ustanowiona w tym postanowieniu KPP zasada domniemania niewinności wymaga od państw członkowskich „zamknięcia” domniemań faktycznych lub prawnych zawartych w ustawach karnych w rozsądnych granicach, uwzględniających znaczenie zagadnienia i zachowujących prawo do obrony (wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck, pkt 43).

Trybunał wskazał również na art. 47 akapit pierwszy KPP, w którym ustanowiono prawo do skutecznego środka prawnego. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo UE zostały naruszone, ma prawo do takiego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym postanowieniu. W art. 47 akapit drugi KPP zagwarantowano każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć w przekonaniu podmiotów prawa wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów (wyrok TS z 20.4.2021 r., Repubblika, C-896/19, pkt 53). Wymóg niezawisłości, który stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, aby organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok TS z 21.1.2020 r., Banco de Santander, C-274/14, pkt 62), i obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt wymaga, aby sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności przy rozpatrywaniu sporów (wyrok TS z 19.9.2006 r., Wilson, C-506/04, pkt 51). Drugi aspekt łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (wyrok Banco de Santander, pkt 61).

Zgodnie z orzecznictwem TS, jeśli decyzja objęta zakresem stosowania prawa Unii została przyjęta przez organ, który sam nie spełnia tych wymogów niezawisłości oraz bezstronności i w konsekwencji nie może być zakwalifikowany jako sąd w rozumieniu art. 47 akapit drugi KPP, postanowienie to wymaga, aby dana decyzja mogła zostać poddana późniejszej kontroli przez organ sądowy, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii faktycznej i prawnej (wyrok TS z 16.5.2017 r., Berlioz Investment Fund, C-682/15, pkt 55).

4. Status strony postępowania

W ocenie TS w świetle powyższych rozważań należy ocenić, czy te prawa zagwarantowane w prawie UE stoją na przeszkodzie uznaniu – w ramach postępowania karno-administracyjnego dotyczącego naruszenia przepisów dyrektywy 2004/25 – mocy wiążącej prawomocnej decyzji administracyjnej przyjętej we wcześniejszym postępowaniu, w której stwierdzono to naruszenie. Dla celów tej oceny należy rozróżnić między sytuacją, gdy postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób, które były już stronami postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia leżącego u podstaw przyjęcia tej decyzji, a sytuacją, gdy postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób fizycznych, które, nie będąc stronami tego postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia, działały w nim jedynie jako przedstawiciele organu, reprezentującego osobę prawną będącą stroną tego postępowania.

Pieniężne sankcje administracyjne przewidziane w austriackim prawie przeciwko osobom odpowiedzialnym za naruszenia przepisów dotyczących publicznych ofert przejęcia wynoszą od 5000 do 50 000 euro i mogą polegać na zastępczej karze pozbawienia wolności w sytuacji niemożności egzekucji wymierzonej sankcji pieniężnej. W ocenie TS sankcje te mają prima facie charakter karny. Trybunał zastrzegł również, że – z zastrzeżeniem ostatecznej oceny tego charakteru przez sąd odsyłający – prawo do milczenia oraz domniemanie niewinności, zagwarantowane w art. 47 akapit drugi i art. 48 KPP, mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Co się tyczy pierwszej sytuacji – tj. gdy postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób, które były już stronami postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia leżącego u podstaw przyjęcia tej decyzji – aby zapewnić skuteczność postępowań administracyjnych prowadzonych przez właściwe organy i zmierzających do ustalenia oraz sankcjonowania braku przestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia, TS stwierdził, że państwa członkowskie mogą uznać moc wiążącą decyzji stwierdzającej popełnienie naruszenia przez dane osoby obejmującą późniejsze postępowanie, mające na celu wymierzenie tym osobom sankcji administracyjnej ze względu na popełnienie tego naruszenia. Postępowania te powinny jednak być zorganizowane w taki sposób, aby te osoby mogły powołać się na swoje prawa podstawowe w toku postępowania prowadzącego do przyjęcia takiej decyzji stwierdzającej naruszenie. Trybunał wyjaśnił, że wymaga to w szczególności, aby w toku tego postępowania osoby te mogły konkretnie i faktycznie powołać się, po pierwsze, na prawo do obrony, w tym prawo do bycia wysłuchanym, i, po drugie, na prawo do milczenia i domniemanie niewinności w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które zostaną następnie podniesione na poparcie oskarżenia i wywrą w ten sposób wpływ na skazanie lub wymierzoną karę.

Zdaniem TS odmienne konsekwencje ma zaś druga sytuacja, nawet jeśli zainteresowana osoba fizyczna, która nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia prawomocnej decyzji stwierdzającej naruszenie, mogła uczestniczyć w tym postępowaniu jako przedstawiciel organu reprezentującego osobę prawną, której dotyczyło dane postępowanie. Prawo do obrony ma charakter podmiotowy, w związku z czym to same zainteresowane strony muszą mieć możliwość skutecznego wykonywania tego prawa – niezależnie od charakteru postępowania, którego są przedmiotem. Trybunał uznał, że taka sytuacja ma miejsce a fortiori, gdy w ramach postępowania administracyjnego mogącego prowadzić do osobistej odpowiedzialności osób zarządzających spółką lub reprezentujących organy spółki za naruszenie przepisów dotyczących publicznych ofert przejęcia, które zarzucono spółce, i do wymierzenia sankcji o charakterze karnym tym osobom zarządzającym lub przedstawicielom nie można wykluczyć istnienia rozbieżności między interesami osobistymi tych osób a interesami danej spółki. Zdaniem TS z powyższego wynika, że organ administracji powinien pominąć, w ramach postępowania karno-administracyjnego dotyczącego osoby fizycznej, moc wiążącą związaną z oceną zawartą w prawomocnej decyzji stwierdzającej naruszenie zarzucane tej osobie, gdy nie istnieje możliwość osobistego zaskarżenia przez tę osobę owej oceny, w ramach wykonywania własnego prawa do obrony. Podobnie, prawo do milczenia stoi na przeszkodzie niemożności powołania się na to prawo przez osobę fizyczną – mogącą ponosić odpowiedzialność osobistą za naruszenie podlegające sankcjom administracyjnym o charakterze karnym w ramach późniejszego postępowania karno-administracyjnego – w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które zostaną następnie podniesione na poparcie oskarżenia i wywrą w ten sposób wpływ na skazanie lub wymierzoną karę. Co więcej, domniemanie niewinności stoi na przeszkodzie ponoszeniu odpowiedzialności przez osobę fizyczną, w ramach postępowania karno-administracyjnego, za popełnienie naruszenia stwierdzonego w prawomocnej decyzji przyjętej w postępowaniu, w którym ta osoba nie mogła uczestniczyć jako strona korzystająca z prawa do obrony i prawa do rzetelnego procesu, bez możliwości zaskarżenia tej decyzji przez wspomnianą osobę, i która to decyzja nie może być również zaskarżona przez tę osobę przed niezawisłym i bezstronnym sądem.

Co się tyczy dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu art. 47 akapit drugi KPP, Trybunał stwierdził, że z akt sprawy, z zastrzeżeniem oceny i weryfikacji dokonanych przez sąd odsyłający, nie wynika, aby Komisja zapewniała gwarancje bezstronności właściwej sądowi. Jest bowiem właściwa do prowadzenia dochodzenia mającego za przedmiot ewentualne uchybienie obowiązkowi złożenia publicznej oferty przejęcia, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia i nałożenia sankcji administracyjnej i, w tych ramach, orzeczenia o istnieniu naruszenia i zastosowaniu sankcji. Komisja dysponuje z urzędu rozszerzonymi uprawnieniami, w tym uprawnieniem do wykazania i stwierdzenia istotnych okoliczności faktycznych dla celów związanych z decyzją, jaka ma zostać wydana, i przeprowadzenia wszelkich niezbędnych środków dowodowych w tym względzie. Z akt sprawy nie wynika również istnienie wyodrębnienia funkcjonalnego w ramach Komisji, między, z jednej strony, służbami prowadzącymi dochodzenie i podnoszącymi oskarżenie, a z drugiej strony, służbami przyjmującymi decyzję w przedmiocie istnienia naruszenia i stosowania sankcji. Ponadto wydaje się, że w przypadku wniesienia skargi na decyzje, w których Komisja stwierdziła naruszenie lub nałożyła sankcję, Komisja ma status strony przeciwnej przed sądem krajowym rozpatrującym taką skargę. Zdaniem TS z powyższego wynika, że aby spełnić wymogi określone w orzecznictwie TS decyzje Komisji powinny podlegać kontroli sądu krajowego, posiadającego w tym względzie właściwość do rozpatrzenia wszelkich istotnych kwestii faktycznych i prawnych (wyrok TS z 6.11.2012 r., Otis i in., C-199/11, pkt 46, 47, 49).

Z akt sprawy wynika, że na decyzję przyjętą przez Komisję w postępowaniu w sprawie stwierdzenia naruszenia można wnieść skargę przed Sąd Najwyższy, lecz że w tym wypadku kontrola przeprowadzana przez ten sąd jest ograniczona jedynie do zagadnień prawnych. W ocenie TS ograniczenie właściwości sądu krajowego sprawującego kontrolę zgodności z prawem decyzji organu administracji w dziedzinie naruszeń przepisów dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia jedynie do oceny kwestii prawnych nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 47 akapit drugi KPP. W konsekwencji, jeśli prawomocna decyzja stwierdzająca naruszenie nie mogła być poddana późniejszej kontroli sądu właściwego do wydania orzeczenia w przedmiocie kwestii prawnych i faktycznych, zdaniem TS, przestrzeganie wymogów wynikających z tego postanowienia KPP powinno skłonić organ administracji do pominięcia, w ramach późniejszego postępowania karno-administracyjnego, mocy wiążącej związanej z oceną zawartą w tej decyzji.


Reasumując TS orzekł, że art. 4 i 17 dyrektywy 2004/25, rozpatrywane w świetle prawa do obrony zagwarantowanego w prawie Unii, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, oraz art. 47 i 48 KPP, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce państwa członkowskiego, na mocy której prawomocna decyzja stwierdzająca naruszenie tej dyrektywy ma moc wiążącą w późniejszym postępowaniu zmierzającym do wymierzenia sankcji administracyjnej o charakterze karnym za naruszenie przepisów owej dyrektywy, ponieważ zainteresowane strony w tym postępowaniu nie mogły – w toku wcześniejszego postępowania, w którym stwierdzono popełnienie tego naruszenia – wykonać w pełni prawa do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, ani powołać się na prawo do milczenia, ani skorzystać z domniemania niewinności w odniesieniu do okoliczności faktycznych podniesionych następnie na poparcie oskarżenia, lub nie mogą skorzystać z prawa do skutecznego środka prawnego przeciwko takiej decyzji przed sądem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym.

Wyrok TS z 9.9.2021 r., Adler Real Estate i in., C-546/18




Źródło: www.curia.eu

Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448


Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Naruszenie obowiązku złożenia publicznej oferty przejęcia
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny