Nadzór nad instytucjami kredytowymi

A A A

W latach 90. S. Berlusconi nabył za pośrednictwem Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) około 30% Mediolanum SpA, która była wówczas finansową spółką holdingową o działalności mieszanej kontrolującą m.in. Banca Mediolanum SpA i która podlegała w związku z tym nadzorowi znacznych pakietów akcji we Włoszech od 2014 r. Wskutek wyroku Nr 35729/13 sądu kasacyjnego – który uprawomocnił się 1.8.2013 r. – na mocy którego S. Berlusconi został uznany za winnego oszustwa podatkowego, przeprowadzona została w jego sprawie procedura nadzoru właściwych organów włoskich, tj. Bank Włoch oraz instytutu nadzoru ubezpieczeń (dalej jako: IVASS). Na podstawie tego nadzoru wydano decyzję, w której stwierdzono, że przestał on spełniać wymóg dobrej reputacji przewidziany w obowiązujących przepisach i że w związku z tym udział Fininvest w Mediolanum przekraczający 9,999% powinien zostać zbyty. S. Berlusconi i Fininvest zaskarżyli tę decyzję podnosząc w szczególności zarzut dotyczący stosowania prawa ratione temporis. Uzasadniając, że przyczyna niewystarczającej reputacji uzasadniającej sprzeciw wobec rozpatrywanego nabycia znacznego pakietu akcji zaistniała przed wejściem w życie przepisów ustanawiających ten warunek, a zatem nie wchodziła w zakres ich stosowania. Rozstrzygając skargę w drugiej instancji Rada Stanu orzekła 3.3.2016 r., że powołane przez skarżących przepisy poprzedzające przyjęcie kryteriów dobrej reputacji podlegały nadal stosowaniu, wbrew argumentacji przeciwnej, zmierzającej do wykazania, że należało uznać je za uchylone w sposób dorozumiany ze względu na ich sprzeczność z unijnym prawem. W międzyczasie finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej Mediolanum została przejęta przez jej spółkę zależną Banca Mediolanum, w wyniku czego Fininvest stała się posiadaczem znacznego pakietu akcji nie w finansowej spółce holdingowej o działalności mieszanej, lecz bezpośrednio w instytucji kredytowej. Bank Włoch i EBC doszły w związku z tym do wniosku, że wymagany był nowy wniosek o zezwolenie dotyczący tego znacznego pakietu akcji na podstawie art. 22 i nast. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z 26.6.2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi („Capital Requirement Directive IV”, dalej jako: dyrektywa CRD IV) oraz art. 19 i nast. włoskiego dekretu ustawodawczego Nr 385 – tekst jednolity ustaw w dziedzinie bankowości i kredytów (dalej jako: dekret Nr 385). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez EBC Bank Włoch zażądał od Fininvest w dniu 14.7.2016 r. przedstawienia wniosku o udzielenie zezwolenia w terminie 15 dni. Wobec niezastosowania się do powyższego żądania Bank Włoch w dniu 3.8.2016 r. zdecydował wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne, wskazując, że uprawnienia decyzyjne w tej dziedzinie przysługiwały EBC zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (UE) Nr 1024/2013 z 15.10.2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (dalej jako: rozporządzenie Nr 1024/2013). Po otrzymaniu dokumentacji od Fininvest Bank Włoch przekazał EBC, zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Nr 1024/2013, projekt decyzji z 23.9.2016 r., w którym zawarto negatywną opinię co do reputacji nabywców udziałów w Banca Mediolanum i zaproponowano, aby EBC wyraził sprzeciw wobec tego nabycia. EBC uwzględnił argumenty Banku Włoch i zatwierdził projekt decyzji, którą przekazał S. Berlusconiemu oraz Fininvest celem przedstawienia uwag. EBC wydał ostateczną decyzję 25.10.2016 r. W decyzji tej EBC uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do dobrej reputacji nabywców udziałów w Banca Mediolanum. Biorąc pod uwagę, że S. Berlusconi, akcjonariusz większościowy i faktyczny właściciel Fininvest, był pośrednim nabywcą udziałów w Banca Mediolanum, a został prawomocnie skazany na karę 4 lat pozbawienia wolności za oszustwa podatkowe, EBC uznał, że wymóg posiadania dobrej reputacji przewidziany w ustawodawstwie krajowym wobec posiadaczy znacznych pakietów akcji nie został spełniony. Ponadto, EBC powołał się również na okoliczności, że S. Berlusconi dopuścił się różnych nieprawidłowości i został skazany na inne kary, podobnie jak pozostali członkowie organów kierowniczych Fininvest. W związku z powyższym EBC stwierdził, że nabywcy znacznego pakietu akcji w Banca Mediolanum nie spełnili wymogu posiadania dobrej reputacji oraz że istnieją poważne wątpliwości co do ich zdolności zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania tą instytucją finansową w przyszłości. W konsekwencji EBC sprzeciwił się nabyciu znacznego pakietu akcji w Banca Mediolanum przez S. Berlusconiego i Fininvest. S. Berlusconi i Fininvest zaskarżyli decyzję EBC z 25.10.2016 r. w drodze skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Sądu Unii Europejskiej (sprawa Fininvest i Berlusconi/EBC, T-913/16). Ponadto, Fininvest wystąpiła również do sądu administracyjnego dla Lacjum żądając stwierdzenia nieważności aktów przygotowawczych Banku Włoch dotyczących decyzji EBC. S. Berlusconi i Fininvest wnieśli również powiadomienie o przestrzeganiu (azione ottemperanza) do Rady Stanu podnosząc, że projekt decyzji Banku Włoch jest nieważny ze względu na naruszenie powagi rzeczy osądzonej wyroku Rady Stanu.

Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby sądy krajowe przeprowadzały kontrolę zgodności z prawem aktów w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania i niewiążącej propozycji przyjętych przez właściwe organy krajowe w ramach procedury przewidzianej w artykułach 22 i 23 dyrektywy CRD IV, art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia Nr 1024/2013 oraz w art. 85–87 rozporządzenia ramowego JMN? Ponadto, czy odpowiedź na to pytanie będzie odmienna w przypadku, gdy do sądu krajowego wniesiona zostanie szczególna skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na podniesione naruszenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądu krajowego?

Na podstawie art. 263 TFUE wyłączną właściwość do kontrolowania zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii, w tym EBC ma Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ewentualny udział organów krajowych w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia takich aktów nie może podważyć ich kwalifikacji jako unijnych aktów, gdy akty przyjęte przez organy krajowe stanowią etap postępowania, w którym instytucja Unii sama wykonuje ostateczne uprawnienia decyzyjne nie będąc przy tym związana aktami przygotowawczymi lub propozycjami organów krajowych (wyrok Szwecja/Komisja, C-64/05 P, pkt 93, 94). Trybunał stwierdził w takiej sytuacji, gdy unijne prawo nie wprowadza podziału na dwie kompetencje: krajową oraz unijną, które miałyby odrębne przedmioty, lecz przeciwnie, powierza wyłączne uprawnienia decyzyjne instytucji Unii, do unijnego sądu należy – w ramach jego wyłącznej kompetencji do kontroli zgodności z prawem unijnych aktów na podstawie art. 263 TFUE (wyrok Foto-Frost, 314/85, pkt 17) – orzeczenie w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznej decyzji podjętej przez daną instytucję Unii i zbadanie, w celu zapewnienia zainteresowanym skutecznej ochrony sądowej, ewentualnych wad aktów przygotowawczych lub propozycji organów krajowych, które mogłyby wpłynąć na ważność tej decyzji końcowej. Jednak akt organu krajowego, który wpisuje się w proces decyzyjny UE, nie wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji unijnego sądu, jeżeli z podziału kompetencji dokonanego w rozpatrywanej dziedzinie między organami krajowymi i instytucjami unijnymi wynika, że akt przyjęty przez organ krajowy stanowi konieczny etap postępowania stanowienia unijnego aktu i, w którym instytucje Unii mają jedynie ograniczony zakres uznania lub nie mają go wcale, w związku z czym krajowy akt prawny jest dla instytucji Unii wiążący (wyrok Oleificio Borelli/Komisja, C-97/91, pkt 9, 10). Wówczas do sądów krajowych należy rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprawidłowości ewentualnie obarczających akt krajowy, w tym w razie potrzeby przedłożenie Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na tych samych warunkach kontroli co w przypadku wszelkich aktów ostatecznych, które, podjęte przez ten sam organ krajowy, mogą wywoływać niekorzystne skutki dla osób trzecich, a także stwierdzenie w oparciu o zasadę skutecznej ochrony sądowej dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeśli krajowe przepisy proceduralne tego nie przewidują (wyroki: Carl Kühne i in., C-269/99, pkt 58; Bavaria i Bavaria Italia, C-343/07, pkt 57). Jednak TS wskazał, że z art. 263 TFUE, interpretowanego w świetle zasady lojalnej współpracy między UE a państwami członkowskimi zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE, wynika, że akty przyjęte przez władze krajowe w ramach ww. procedury nie mogą podlegać kontroli sądów państw członkowskich. Trybunał podkreślił, że wówczas, gdy unijny prawodawca zdecydował się na postępowanie administracyjne, które przewiduje przyjęcie przez organy krajowe aktów przygotowawczych do ostatecznej decyzji instytucji Unii wywołującej skutki prawne i mogącej być niekorzystną, zamierza on ustanowić między ową instytucją a tymi władzami krajowymi szczególny mechanizm współpracy, który opiera się na wyłącznej kompetencji decyzyjnej instytucji Unii. Skuteczność procesu decyzyjnego wymaga bezwzględnie jednolitej kontroli sądowej wykonywanej jedynie przez unijne sądy dopiero po przyjęciu przez instytucje Unii decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Przy czym tylko ta decyzja może wywoływać wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy skarżącego, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną. W tym kontekście współistnienie krajowych środków odwoławczych wobec aktów przygotowawczych lub propozycji władz państw członkowskich w tego rodzaju postępowaniu i skargi przewidzianej w art. 263 TFUE w odniesieniu do decyzji instytucji Unii kończącej postępowanie administracyjne ustanowionej przez unijnego prawodawcę, zdaniem TS, nie jest pozbawione ryzyka zaistnienia rozbieżności ocen w ramach tego samego postępowania. Tym samym mogłoby to podważać wyłączną kompetencję Trybunału do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem tej decyzji ostatecznej, w szczególności jeżeli TS uwzględnił analizę i propozycję tych władz.

W świetle tej niezbędnej jednolitości kontroli sądowej, zdaniem TS, nie ma znaczenia ani rodzaj środków odwoławczych prawa krajowego ustanowionych w celu poddania aktów przygotowawczych przyjętych przez władze krajowe kontroli sądu państwa członkowskiego, ani charakter zarzutów czy też środków przedstawionych w tym celu.

Procedura w ramach której zostały przyjęte akty Banku Włoch rozpatrywane przez Radę Stanu w postępowaniu głównym, została przewidziana w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego unii bankowej, w odniesieniu do którego EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Nr 1024/2013. Ma ona na celu wdrożenie art. 22 dyrektywy CRD IV, który przewiduje, dla celów właściwego funkcjonowania unii bankowej, uprzednią zgodę wobec każdego nabycia lub zwiększenia znacznych pakietów akcji w instytucjach kredytowych, w oparciu o zharmonizowane kryteria oceny wymienione w art. 23 tej dyrektywy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Nr 1024/2013 w zw. z art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia oraz art. 87 rozporządzenia ramowego JMN EBC ponosi wyłączną odpowiedzialność za podjęcie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w szczególności w art. 15 rozporządzenia Nr 1024/2013 oraz w art. 85 i 86 rozporządzenia ramowego JMN, czy zezwolić na przewidziane nabycie. W kontekście stosunków uregulowanych wedle zasady lojalnej współpracy na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN rola władz krajowych polega, jak wynika z tego przepisu, z art. 15, ust. 1 i 2 tego rozporządzenia oraz z art. 85 i 86 rozporządzenia ramowego JMN, na rejestrowaniu wniosków o udzielenie zezwolenia i na wspomaganiu EBC, który jest jedynym podmiotem uprawnionym do podejmowania decyzji, w szczególności poprzez dostarczanie mu wszelkich informacji koniecznych do realizacji jego zadań, badanie owych wniosków, a następnie przekazanie EBC projektu decyzji, który nie jest dla niego wiążący i w przypadku którego prawo Unii nie przewiduje zresztą powiadomienia o nim wnioskodawcy. W ocenie TS jedynie unijny sąd ma kompetencję do oceny, incydentalnie, czy zgodność z prawem decyzji EBC z 25.10.2016 r. jest naruszona przez ewentualne wady zgodności z prawem aktów przygotowawczych do tej decyzji przyjętych przez Bank Włoch. To uprawnienie wyklucza kompetencję sądów krajowych w odniesieniu do owych aktów. Trybunał stwierdził, że jest w tym względzie bez znaczenia okoliczność, że do sądu krajowego została wniesiona skarga tego rodzaju jak azione di ottemperanza. Komisja podniosła, że wyłączna kompetencja EBC do podjęcia decyzji w kwestii, czy zatwierdzić nabycie znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej, oraz związana z nią wyłączna kompetencja unijnych sądów do kontrolowania ważności takiej decyzji a także, incydentalnie, do dokonywania oceny, czy krajowe akty przygotowawcze nie są obarczone wadami mogącymi wpłynąć na ważność decyzji EBC, sprzeciwiają się temu, aby sąd krajowy mógł rozpoznać skargę zmierzającą do zakwestionowania zgodności takiego aktu z przepisem krajowym dotyczącym zasady powagi rzeczy osądzonej (wyrok Lucchini, C-119/05, pkt 62, 63).

Reasumując TS orzekł, że art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby sądy krajowe przeprowadzały kontrolę zgodności z prawem aktów w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania lub niewiążącej propozycji przyjętych przez właściwe organy krajowe w ramach procedury przewidzianej w art. 22 i 23 dyrektywy CRD IV, w art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia Nr 1024/2013 oraz w art. 85–87 rozporządzenia ramowego JMN; jest w tym względzie bez znaczenia okoliczność, że do sądu krajowego wniesiona została szczególna skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na podniesione naruszenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądu krajowego.

Wyrok TS z 19.12.2018 r., Berlusconi i Fininvest, C-219/17





Źródło: www.curia.eu


opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie

Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Nadzór nad instytucjami kredytowymi
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny