Stan faktyczny
TOYA sp. z o.o. jest polskim przedsiębiorstwem telekomunikacyjnym i operatorem sieci. Spór pomiędzy tą spółką a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: Prezes UKE) dotyczył decyzji wydanej przez niego, narzucającej TOYA warunki regulacyjne ex ante regulujące zasady dostępu do jej infrastruktury technicznej (dalej jako: zaskarżona decyzja).
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności zaskarżonej decyzji i wykładni art. 18 ust. 3 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, na której ta decyzja się opiera, z właściwymi przepisami prawa Unii, w szczególności z art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 3 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z 15.5.2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, a także z art. 8 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE z 7.3.2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) w zakresie, w jakim w drodze tej decyzji Prezes UKE nałożył na TOYA obowiązki regulacyjne ex ante dotyczące dostępu do jej infrastruktury technicznej, chociaż ten dostęp nie był przedmiotem sporów i chociaż nie zostało wykazane, że TOYA posiada znaczącą pozycję rynkową.
Stanowisko TS
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także jego kontekst oraz cele aktu prawnego, którego jest on częścią (wyrok TS z 26.2.2019 r., Rimševičs i EBC/Łotwa, C-202/18 i C-238/18, pkt 45).
Rzecznik generalny podkreślił w pkt 37 opinii, że z przepisów dyrektywy 2014/61 wynika, iż ma ona szeroki zakres zastosowania, który obejmuje wszystkich operatorów sieci niezależnie od tego, czy zostali oni, czy też nie zostali wskazani jako posiadający znaczącą pozycję rynkową. W art. 2 pkt 1 tej dyrektywy zdefiniowano pojęcie „operator sieci” jako przedsiębiorstwo dostarczające lub upoważnione do dostarczania publicznych sieci łączności, a także przedsiębiorstwo zapewniające infrastrukturę techniczną przeznaczoną do świadczenia usług w zakresie wytwarzania, przesyłu lub dystrybucji gazu, energii elektrycznej, ogrzewania lub wody, a także świadczenia usług transportowych. Trybunał stwierdził, że ta definicja nie zawiera żadnego odniesienia do pozycji rynkowej tego przedsiębiorstwa, do wielkości posiadanego przez nie udziału w rynku ani do konkurencyjnego charakteru rynku, na którym prowadzi ono działalność.
Artykuł 3 dyrektywy 2014/61, dotyczący dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej, ustanawia w ust. 1 prawo każdego operatora sieci do oferowania dostępu do swojej infrastruktury technicznej przedsiębiorstwom dostarczającym lub upoważnionym do dostarczania sieci łączności elektronicznej. Z ust. 2 wynika, że spoczywający na każdym operatorze sieci – niezależnie od tego, czy został on, czy też nie został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję rynkową – obowiązek uznania każdego rozsądnego wniosku o dostęp do infrastruktury technicznej, na sprawiedliwych i rozsądnych warunkach i zasadach, w tym cenowych, na potrzeby realizacji elementów szybkich sieci łączności elektronicznej. Jeżeli odmówiono dostępu lub jeżeli pomiędzy operatorem sieci będącym właścicielem infrastruktury technicznej a przedsiębiorstwem wnioskującym o dostęp nie osiągnięto porozumienia w zakresie szczegółowych warunków i zasad, to art. 3 ust. 4 dyrektywy 2014/61 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby każda strona była upoważniona do przekazania sprawy do właściwego krajowego organu ds. rozstrzygania sporów. Organ ten wydaje wówczas, zgodnie z art. 3 ust. 5 tej dyrektywy, wiążącą decyzję rozwiązującą spór i obejmującą ustalenie sprawiedliwych i rozsądnych zasad i warunków takiego dostępu, w tym w stosownych przypadkach ceny. W konsekwencji, jeśli chodzi o interwencję organów krajowych w przedmiocie dostępu do istniejącej w Unii infrastruktury technicznej sieci udzielanego przedsiębiorstwom dostarczającym lub upoważnionym do dostarczania sieci łączności elektronicznej, TS wskazał, że to art. 3 dyrektywy 2014/61 obejmuje rozwiązywanie sporów ex post. Przepis ten nie przewiduje wyraźnie możliwości ustanowienia, prewencyjnie i bez związku z jakimkolwiek konkretnym sporem, obowiązków regulacyjnych ex ante związanych z dostępem do infrastruktury technicznej operatora sieci, takich jak obowiązki nałożone na TOYA przez Prezesa UKE w sprawie, której dotyczy postępowanie główne. Jednak TS zaznaczył, że ani art. 3, ani żaden inny przepis dyrektywy 2014/61 nie zakazuje wyraźnie ustanawiania takich obowiązków regulacyjnych ex ante dotyczących dostępu do infrastruktury technicznej operatora sieci.
Z art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z motywem 11 dyrektywy 2014/61 wynika, że ustanawia ona jedynie minimalne wymagania. Tym samym państwa członkowskie mogą utrzymywać lub wprowadzać przepisy zgodne z prawem Unii, które wykraczają poza te wymogi, aby osiągnąć cel leżący u podstaw tej dyrektywy, ustanowiony w owym art. 1 ust. 1. Jednak na podstawie art. 1 ust. 4 w zw. z motywem 12 dyrektywy 2014/61, TS stwierdził, że jeżeli przepis tej dyrektywy jest sprzeczny z przepisem innych dyrektyw wymienionych w art. 1 ust. 4, w tym dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywie ramowej) i dyrektywy o dostępie, pierwszeństwo mają odpowiednie przepisy tych dyrektyw.
Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie przewiduje, iż co do zasady, krajowe organy regulacyjne nie nakładają obowiązków przejrzystości, niedyskryminacji, rozdzielności księgowej, dostępu i użytkowania specyficznych urządzeń sieciowych oraz kontroli cen i księgowania kosztów, określonych w art. 9–13 tej dyrektywy, na operatorów sieci, którzy nie zostali wskazani poprzez analizę rynku jako posiadający znaczącą pozycję rynkową. Niemniej TS stwierdził, że od tego ogólnego zakazu, wynikającego z art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie, istnieje kilka wyjątków. W ramach niektórych z nich krajowe organy regulacyjne mogą w szczególności nałożyć obowiązki regulacyjne ex ante w dziedzinie dostępu do infrastruktury technicznej na operatorów sieci, którzy niekoniecznie posiadają znaczącą pozycję na odnośnym rynku. Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy o dostępie stanowi, że dla realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne wspierają, a w stosownych przypadkach zapewniają odpowiedni dostęp i wzajemne połączenia oraz interoperacyjność usług, wykonując swoje zadania w taki sposób, w szczególności, aby promować wydajność, zrównoważoną konkurencję oraz zapewnić maksymalne korzyści użytkownikom końcowym. W tym celu przepis ten w szczególności pozwala krajowym organom regulacyjnym nałożyć obowiązki na przedsiębiorstwa kontrolujące dostęp do użytkowników końcowych, niezależnie od tego, czy te przedsiębiorstwa mają znaczącą pozycję rynkową (wyrok TS z 17.9.2015 r., KPN, C-85/14, pkt 39). Trybunał wyjaśnił, że przy realizacji wymienionych w art. 8 dyrektywy ramowej celów w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń krajowe organy regulacyjne dysponują autonomią dotyczącą podejmowania interwencji i środkami, które nie zostały wyliczone enumeratywnie (wyrok TS z 13.11.2008 r., Komisja/Polska, C-227/07, pkt 65). Artykuł 12 dyrektywy ramowej upoważnia również krajowe organy regulacyjne do nałożenia, bez uprzedniego stwierdzenia, że dany operator posiada znaczącą pozycję rynkową, obowiązków dotyczących kolokacji i współużytkowania elementów sieci i urządzeń towarzyszących. Trybunał stwierdził również, że żaden przepis dyrektyw o dostępie i ramowej nie uzależnia nałożenia na operatora sieci przez krajowy organ regulacyjny obowiązków regulacyjnych ex ante w dziedzinie dostępu do infrastruktury technicznej od istnienia konkretnych sporów między wspomnianym operatorem a przedsiębiorstwami ubiegającymi się o dostęp do infrastruktury.
Zdaniem TS powyższą wykładnię językową i systemową w pełni potwierdza wykładnia celowościowa właściwych przepisów dyrektywy 2014/61, dyrektywy o dostępie i dyrektywy ramowej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2014/61 ma ona na celu ułatwianie i wspieranie realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej poprzez promowanie wspólnego korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej i umożliwianie efektywniejszej realizacji nowej infrastruktury technicznej w celu zmniejszenia kosztów związanych z realizacją takich sieci. Trybunał stwierdził, że taka praktyka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, polegająca na ustaleniu ex ante minimalnych warunków dostępu do infrastruktury technicznej operatora sieci, bez związku z jakimkolwiek konkretnym sporem i bez uprzedniego stwierdzenia, że ten operator posiada znaczącą pozycję rynkową, może przyczynić się do osiągnięcia ogólnego celu dyrektywy 2014/61. Praktyka ta promuje i ułatwia bowiem wspólne korzystanie z istniejącej infrastruktury technicznej. Służy ona również, jak wskazuje m.in. polski rząd, zapobieganiu sporom dotyczącym dostępu do infrastruktury technicznej operatora sieci, a przez to przyczynia się do rozwiązywania sporów, stanowiącego właściwy cel art. 3 tej dyrektywy. Ponadto, TS stwierdził, że taka praktyka służy też realizacji głównych celów określonych w dyrektywie o dostępie i dyrektywie ramowej. W zakresie, w jakim promuje ona i ułatwia wspólne korzystanie z istniejącej infrastruktury technicznej, analizowana praktyka służy powstaniu zrównoważonej konkurencji, wzmocnieniu interoperacyjności usług łączności elektronicznej, rozwojowi rynku wewnętrznego w tym sektorze oraz wspieraniu interesów obywateli i konsumentów Unii, stanowiącym cele ustanowione w szczególności w art. 8 ust. 2–4 dyrektywy ramowej i w art. 1 ust. 1 dyrektywy o dostępie.
Wyrok TS z 17.11.2022 r., TOYA, C-243/21
Źródło: www.curia.eu
Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448
