Jeśli warstwa ocieplająca budynku przylegającego do chodnika znajduje się w pasie drogowym konieczne jest uzyskanie zezwolenia na jego zajęcie. Decyzja lokalizacyjna, zezwalając na umieszczenie w pasie drogowym ocieplenia budynku oraz określając termin jego umieszczenia w pasie drogowym, nie legalizuje istnienia i funkcjonowania obiektu w tym miejscu, dlatego inwestor przed zakończeniem robót budowlanych musi uzyskać odrębne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny.
Postępowanie administracyjne
Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej G. na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci warstwy ocieplenia budynku ustalając termin obowiązywania decyzji lokalizacyjnej na okres od 13.5.2013 r. do 12.5.2014 r. W decyzji zawarto pouczenie, że inwestor przed zakończeniem robót budowlanych jest zobowiązany do złożenia wniosku o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim ocieplenia budynku. Następnie Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwolił Wspólnocie na montaż rusztowania, prowadzenie robót oraz demontaż rusztowania w pasie drogowym w okresie od 22.7.2013 r. do 23.8.2013 r. dla potrzeb związanych z umieszczeniem warstwy ocieplenia budynku. Ponieważ inwestor, po zakończeniu robót budowlanych, nie wystąpił z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Prezydent Miasta W. wymierzył mu karę pieniężną w wysokości ponad 12,5 tys. zł za zajęcie pasa drogowego na ponad 800 dni bez zezwolenia.
Wspólnota wniosła odwołanie twierdząc, że ocieplenie budynku leży w granicach nieruchomości, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, iż zajęcie pasa drogowego zostało ustalone na podstawie mapy geodezyjnej państwowego zasobu geodezyjnego prowadzonego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota uzyskała zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego w związku z lokalizacją obiektu budowlanego – ocieplenia budynku, jednak 24.8.2013 r. zezwolenie to wygasło i pas pozostawał zajęty bez zezwolenia aż do czasu uzyskania kolejnego zezwolenia obejmującego okres od 3.11.2015 r. do 1.11.2016 r.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty. Jak wyjaśniono pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami mającymi na celu ochronię drogi, jednak ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego, ale jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, ma zobowiązywać inwestora m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W art. 39 ust. 3a ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; dalej jako: DrPublU) ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 DrPublU. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi, posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, stanowi odrębną sprawę administracyjną, dlatego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 DrPublU, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 DrPublU. Jak wnika z akt sprawy skarżąca zastała poinformowana przez organ o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu – warstwy ocieplenia budynku, a pomimo tego nie złożyła stosownego wniosku aż do 3.11.2015 r.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wspólnoty. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że wydana na podstawie art. 39 ust. 3 DrPublU decyzja lokalizacyjna zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego, sankcjonuje samą czynność umieszczenia wskazanych obiektów lub urządzeń w danym miejscu w pasie drogowym na określonych nią warunkach. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem pierwotnym w relacji do podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 DrPublU decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, która z kolei dotyczy następczej sytuacji, czyli legalnego istnienia obiektu w pasie drogowym w miejscu określonym decyzją lokalizacyjną, co związane jest również z obowiązkiem ponoszenia opłaty za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym. NSA podkreślił, że omawiane decyzje rozstrzygają o innych żądaniach, w rezultacie podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym jest zobowiązany do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację w pasie drogowym, a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że termin określony decyzji lokalizacyjnej odnosił się do ram czasu wyznaczonych na umieszczenie w pasie drogi wojewódzkiej obiektu budowlanego w postaci ocieplenia budynku, nie zaś do ram czasu wyznaczonych na zajmowanie pasa drogowego pod wymieniony obiekt, bowiem te mogły być określone tylko w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 DrPublU, o wydanie której skarżąca wystąpiła dopiero z wnioskiem 3.11.2015 r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie zaś jak była pouczona po zakończeniu robót w pasie drogowym.
Wyrok NSA z 29.7.2021 r., II GSK 1531/18
