Legitymowanie się przez daną osobę uprawnieniami budowlanymi stanowi informację publiczną, udostępnieniu podlegają m.in.: numer uprawnień budowlanych, imię i nazwisko projektanta, czy numer członkowski izby zawodowej. Nadanie uprawnień budowlanych stanowi zaświadczenie o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji, które ma służyć pewności bezpieczeństwa w budownictwie i wykonywaniu danej inwestycji budowlanej zgodnie ze sztuką budowlaną – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
„W.” sp. z o.o. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami, oraz decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikami. Starosta udostępnił jedynie pozwolenie na budowę wyjaśniając, że załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany, który jest dokumentem prywatnym sporządzonym na zamówienie inwestora. Jednocześnie stwierdził, że z wnioskiem o udostępnienie decyzji lokalizacyjnej należy zwrócić się do Burmistrza, czyli organu, który ten dokument wytworzył. „W.” sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty wskazując, że organ udostępnił wyłącznie zamazane i niekompletne pozwolenie na budowę bez załączników. Skarżąca podkreśliła, że ukrycie nazwisk projektantów i numerów ich uprawnień budowlanych uniemożliwia weryfikację tych uprawnień w odpowiednich rejestrach.
Stanowisko organu
W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że udostępniona decyzja została zanonimizowana ze względu na przepisy RODO. Organ stwierdził, że projekt budowlany będący załącznikiem do tej decyzji jest dokumentem prywatnym. Poznanie szczegółów projektu budowlanego przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo właściciela obiektu i zakłóciłoby szeroko rozumiany mir domowy będący elementem prawa prywatności, chronionego przez art. 5 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: DostInfPubU). Starosta podniósł również zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej wskazując, że „W.” sp. z o.o. w ciągu kilku miesięcy złożyła dziesięć pism: wniosków, wezwań do usunięcia naruszenia prawa i ponagleń dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Starosty działania skarżącej nie są podyktowane troską o dobro publiczne, lecz wynikają z prowadzonego z gminą sporu dotyczącego rzekomego zajęcia przez infrastrukturę komunalną części nieruchomości stanowiącej własność „W.” sp. z o.o.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia wniosku. Jak wyjaśniono, decyzje administracyjne i inne dokumenty będące ich integralną częścią stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu w całości lub w części na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a DostInfPubU. Ponieważ projekt budowlany stanowi integralną część pozwolenia na budowę to stanowi informację publiczną (zob. wyrok NSA z 5.11.2015 r., I OSK 2143/14, Legalis). Sąd zaznaczył jednak, że co do zasady, z uwagi na art. 5 ust. 2 DostInfPubU, udostępnienie projektu budowlanego, jako załącznika do decyzji, może kształtować się odmiennie od udostępnienia samego tylko pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono także, że informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez dany organ, jak i tych, których używa przy realizacji swoich zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego, tak jak decyzja lokalizacyjna.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących zanonimizowania pozwolenia na budowę w zakresie nazwisk projektantów i numerów ich uprawnień, WSA w Poznaniu stwierdził, że informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego jest informacją publiczną. Konsekwencją nadania uprawnień budowlanych jest umożliwienie osobie, która je posiada, wykonywania określonych prac. Jest to zarazem zaświadczenie o posiadaniu przez osobę uprawnioną odpowiednich kwalifikacji, zaś art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przesądza o tym, że zawody architekta oraz inżyniera budownictwa są zawodami zaufania publicznego.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Za zasadny uznano bowiem zarzut nieodniesienia się przez WSA w Poznaniu do stanowiska organu o nadużyciu przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do uznania za prawidłowe stanowiska „W.” sp. z o.o., nie wskazał natomiast dlaczego stanowisko organu w zakresie zarzucanego skarżącej nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślono, skutkiem uwzględnienia pominiętego zarzutu byłoby oddalenie skargi. Nie można więc uznać, że Sąd w pełni dokonał kontroli legalności działania adresata wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu I instancji w zakresie uznania, że informacją publiczną w rozumieniu DostInfPubU jest nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, ale również treść dokumentów używanych przez nie przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego od kogo pochodzą. Skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to służy ona Staroście do realizacji przewidzianych prawem zadań. W rezultacie organ, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, będzie zobowiązany do wyważenia prawa do prywatności inwestora – osoby fizycznej względem prawa do dostępu do informacji publicznej, a w rezultacie do udostępnienia żądanych informacji lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Jest on spełniony także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych np. poprzez ich anonimizację. Zdaniem NSA informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego jest informacją publiczną. Nadanie określonej osobie uprawnień budowlanych umożliwia tej osobie wykonywanie określonych prac i stanowi zaświadczenie o posiadaniu przez nią odpowiednich kwalifikacji do wykonywania tych prac. Zaświadczenie takie ma zatem znaczenie dla oceny uprawnień i kompetencji danej osoby, ma ono służyć pewności bezpieczeństwa w budownictwie i wykonywanie danej inwestycji budowlanej zgodnie ze sztuką budowlaną. Odpowiedzialność projektanta za przyjęte rozwiązania architektoniczne stanowi gwarancję, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co do zasady, zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu. Świadczy to o publicznej roli projektanta w procesie budowlanym, a tym samym przesądza, że informacje dotyczące numeru uprawnień budowlanych, imienia i nazwiska projektanta, czy numeru członkowskiego izby zawodowej stanowią sprawę publiczną. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w tej sprawie dane dotyczące projektantów miały istotne znaczenie dla skarżącej. „W.” sp. z o.o. kwestionowała bowiem prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, zarzucając naruszenie prawa własności nieruchomości przez umieszczenie na niej infrastruktury podziemnej bez zgody właściciela.
Wyrok NSA z 31.3.2023 r., III OSK 7520/21
