Federacja piłki nożnej podmiotem publicznym

A A A

Stan faktyczny

D. została zaproszona do udziału w postępowaniu w trybie zapytania o ocenę zorganizowanym przez włoską federację piłki nożnej (dalej jako: FIGC) w celu udzielenia zamówienia na usługi transportu sprzętu. W wyniku tego postępowania zamówienie zostało udzielone C., wówczas D. zaskarżyła do sądu zasady przeprowadzenia tego postępowania, twierdząc, że FIGC należy uznać za podmiot prawa publicznego w rozumieniu włoskiego prawa.

Pytania prejudycjalne

– Czy art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26.2.2014 r. w sprawie zamówień publicznych należy interpretować w ten sposób, że można uznać podmiot, któremu powierzono zadania publiczne zdefiniowane w sposób wyczerpujący w prawie krajowym, za utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniu tego przepisu, nawet jeśli nie został on utworzony w formie organu administracji publicznej, lecz w formie stowarzyszenia objętego prawem prywatnym, i niektóre rodzaje jego działalności, w stosunku do których posiada on zdolność samofinansowania, nie mają charakteru publicznego?

– Czy drugą część alternatywy, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. c) dyrektywy 2014/24, należy interpretować w ten sposób, że zarządzanie krajową federacją sportową należy uznać za podlegające kontroli organu administracji publicznej, biorąc pod uwagę, po pierwsze, uprawnienia przysługujące temu organowi względem takiej federacji, oraz po drugie, fakt, że jego istotne organy składają się w większości z przedstawicieli wszystkich krajowych federacji sportowych?

Stanowisko TS

1. Pojęcie „podmiot prawa publicznego”

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a)–c) dyrektywy 2014/24 „podmiotem prawa publicznego” jest każdy podmiot, który, po pierwsze, został ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego; po drugie, posiada osobowość prawną; i po trzecie, jest finansowany w przeważającej części przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego; albo taki, którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów; albo taki, w którym ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego. Trybunał podkreślił, że trzy przesłanki znajdujące się w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a)–c) dyrektywy 2014/24 muszą być spełnione łącznie, a trzy kryteria wymienione w trzeciej przesłance mają charakter alternatywny (wyrok TS z 12.9.2013 r., IVD, C-526/11, pkt 20).

Co do pierwszej z tych trzech przesłanek TS stwierdził, że wolą unijnego prawodawcy było objęcie wiążącymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych jedynie podmiotów utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, a zaspokojenie takich potrzeb powinno być możliwe do stwierdzenia w sposób obiektywny (wyrok TS z 12.12.2002 r., Universale-Bau i in., C-470/99, pkt 63).

W niniejszej sprawie we Włoszech działalność leżąca w interesie ogólnym, jaką stanowi sport, jest prowadzona przez każdą z krajowych federacji sportowych w ramach zadań o charakterze publicznym wyraźnie przyznanych tym federacjom w przepisach. Przy czym TS wskazał, że wiele zadań takich jak kontrola prawidłowego przebiegu zawodów i mistrzostw, nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego, ale zweryfikowanie tego należy do sądu odsyłającego. W tych okolicznościach TS uznał, że krajowa federacja sportowa, która rzeczywiście wykonuje takie zadania, spełnia warunek określony w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) dyrektywy 2014/24.

W ocenie TS powyższego wniosku nie podważa, w pierwszej kolejności, okoliczność, że FIGC ma formę prawną stowarzyszenia prawa prywatnego oraz że jej utworzenie nie wynika z aktu ustanawiającego organ administracji publicznej. Trybunał uzasadniał, że po pierwsze, art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24 nie zawiera żadnego odniesienia do zasad tworzenia ani do formy prawnej podmiotu. Po drugie, pojęcie „podmiot prawa publicznego” powinno być interpretowane w sposób funkcjonalny niezależnie od formalnych zasad jego wdrożenia. Zdaniem TS, bez znaczenia jest również okoliczność, że FIGC prowadzi, obok działalności w interesie ogólnym, również inną działalność, która stanowi znaczną część całej jej aktywności i która jest samofinansowana. Z orzecznictwa TS wnika bowiem, że nie ma znaczenia, że poza zadaniem mającym na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym dany podmiot prowadzi inną działalność oraz że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo mało znaczącą część działalności rzeczywiście prowadzonej przez taki podmiot, o ile podmiot ten nadal zaspokaja szczególne potrzeby, do zaspokojenia których jest on szczególnie zobowiązany (wyrok TS z 10.10.1998 r., BFI Holding, C-360/96, pkt 55).

Trybunał orzekł, że art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, iż można uznać, że podmiot, któremu powierzono zadania publiczne zdefiniowane w sposób wyczerpujący przez prawo krajowe, został utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniu tego przepisu, nawet jeśli został on utworzony nie w formie organu administracji publicznej, lecz w formie stowarzyszenia objętego prawem prywatnym, a niektóre rodzaje jego działalności, w stosunku do których posiada on zdolność samofinansowania, nie mają charakteru publicznego.

2. Nadzór

Trybunał przypomniał, że alternatywne kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. c) dyrektywy 2014/24 odzwierciedlają ścisłą zależność danego podmiotu od państwa, regionalnych lub lokalnych organów administracji lub innych podmiotów prawa publicznego. Odnośnie kryterium dotyczącego kontroli zarządzania, TS stwierdził, że opiera się ona na stwierdzeniu aktywnej kontroli nad zarządzaniem danym podmiotem, która może spowodować jego podległość względem publicznych organów, równoważną z podległością, jaka istnieje w przypadku spełnienia jednego z dwóch alternatywnych kryteriów, co może umożliwiać publicznym organom wywieranie wpływu na decyzje danego podmiotu w dziedzinie zamówień publicznych (wyrok TS z 27.2.2003 r., Adolf Truley, C-373/00, pkt 68, 69, 73). W związku z tym, co do zasady, kontrola a posteriori nie spełnia tego kryterium, ponieważ nie pozwala ona publicznym organom na wywieranie wpływu na decyzje danego podmiotu w tej dziedzinie (wyrok IVD, pkt 29).

W ocenie TS pełniąc zasadniczo funkcję reglamentacyjną i koordynującą, CONI jest instytucją wiodącą, której celem jest przede wszystkim kierowanie do krajowych federacji sportowych wspólnych reguł sportowych, etycznych i strukturalnych w sposób zharmonizowany, w porozumieniu z normami międzynarodowymi, w szczególności w ramach zawodów i przygotowania do igrzysk olimpijskich. Przy czym Trybunał stwierdził, że kontrola CONI nad tymi federacjami wydaje się zasadniczo ograniczać się do dziedzin prawidłowej organizacji zawodów, przygotowania olimpijskiego, wyczynowej działalności sportowej i wykorzystania pomocy finansowej, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. Z akt sprawy nie wynika, aby CONI miał za zadanie regulować szczegóły codziennego uprawiania sportu lub ingerować w konkretne zarządzanie krajowymi federacjami sportowymi oraz stosunki, jakie utrzymują one z podstawowymi strukturami, jakimi są kluby, stowarzyszenia i inne podmioty publiczne lub prywatne. Taka definicja roli i misji CONI wydaje się znajdować potwierdzenie w jego statucie, zgodnie z którym krajowe federacje sportowe, jednocześnie zobowiązane do prowadzenia działalności sportowej i odpowiedniej działalności promocyjnej, zgodnie z decyzjami i wytycznymi MKOl i CONI, korzystają pod kontrolą CONI z niezależności technicznej, organizacyjnej i zarządczej w ramach prawa sportowego. Okazuje się zatem, że z wyjątkiem dziedzin, w których CONI jest uprawniony do ingerowania i wykonywania kontroli, federacje te korzystają z szerokiego zakresu autonomii w zakresie ich własnego zarządu i zarządzania poszczególnymi aspektami dyscypliny sportowej, za którą są odpowiedzialne. Ponadto, te federacje mają pełną autonomię zarządzania. W ocenie TS, biorąc pod uwagę dużą różnorodność rozwiązań przyjętych w różnych państwach członkowskich, należy uznać, że administracja publiczna, której zadaniem jest, co do zasady, ustanowienie norm w dziedzinie sportu, kontrola ich właściwego stosowania i interweniowanie wyłącznie na poziomie organizacji zawodów i przygotowania olimpijskiego, bez regulowania organizacji i codziennej praktyki poszczególnych dyscyplin sportowych, nie może być uznana przede wszystkim za organ hierarchiczny zdolny do kontrolowania zarządzania krajowymi federacjami sportowymi i kierowania tym zarządzaniem, tym bardziej wówczas, gdy owe federacje korzystają z autonomii zarządzania. Autonomia zarządzania przyznana krajowym federacjom sportowym we Włoszech wydaje się zatem a priori przemawiać przeciwko aktywnej kontroli CONI do tego stopnia, że ten ostatni nie będzie w stanie wywierać wpływu na zarządzanie krajową federacją sportową, taką jak FIGC, w szczególności w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Jednak TS podkreślił, że takie domniemanie może zostać obalone, jeżeli zostanie wykazane, że de facto poszczególne uprawnienia przysługujące CONI względem FIGC skutkują powstaniem podległości tej federacji wobec tego komitetu do tego stopnia, że może on wywierać wpływ na decyzje owej federacji w dziedzinie zamówień publicznych. W konsekwencji TS wskazał, że do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy poszczególne uprawnienia przysługujące CONI względem FIGC wskazują łącznie na istnienie podległości powiązanej z możliwością wywierania wpływu.

Powyższa weryfikacja należy wyłącznie do sądu odsyłającego. Jednak Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może jednak w razie potrzeby dostarczyć wskazówek stanowiących pomoc dla sądu krajowego. Jeżeli chodzi, po pierwsze, o uprawnienie CONI do uznawania krajowych federacji sportowych dla celów sportowych, ten komitet stosuje uregulowanie powszechne, które jest wspólne dla każdego stowarzyszenia sportowego zamierzającego uzyskać osobowość prawną lub otrzymującego, nawet w niewielkiej ilości, środki publiczne. Z drugiej strony, uznanie przez CONI stanowi jedynie etap wstępny, który dotyczy wyłącznie procesu uznawania dla celów sportowych, ponieważ wszystkie te federacje są uznawane jednolicie zgodnie z zasadami i warunkami ustanowionymi w obowiązujących włoskich przepisach. Trybunał wskazał, że interwencja CONI ogranicza się do ustanowienia podstawowych zasad w celu zharmonizowania przepisów ogólnych, którym podlegają wszystkie krajowe federacje sportowe, oraz w celu zapewnienia funkcjonowania tych federacji w dyscyplinie sportowej, za którą są one odpowiedzialne, na szczeblu krajowym i międzynarodowym, poprzez dążenie do realizacji celów wyznaczonych przez ustawę oraz przyjmowanie przepisy ustawowe i wykonawcze zgodne z tą ustawą i z zasadą demokracji wewnętrznej. W ocenie TS nie wydaje się prima facie, aby uprzednie uznanie FIGC dla celów sportowych umożliwiało CONI sprawowanie następnie aktywnej kontroli nad zarządzaniem tą federacją w stopniu umożliwiającym mu wywieranie wpływu na decyzje tej federacji dotyczące zamówień publicznych.

Po drugie, CONI posiada uprawnienie do podejmowania wytycznych w odniesieniu do włoskich federacji sportowych, decyzji, dyrektyw i wytycznych dotyczących wykonywania działalności sportowej, które regulują te federacje. Trybunał wskazał, że sąd odsyłający powinien zweryfikować, czy wszystkie te zasady mają na celu narzucenie krajowym federacjom sportowym powszechnych, szerokich i abstrakcyjnych zasad lub ogólnych wytycznych dotyczących organizacji sportu w jego wymiarze publicznym. A precyzyjnie, czy CONI był w stanie podporządkować te federacje bardzo szczegółowym zasadom zarządzania i narzucić im określony profil zarządzania, w szczególności w odniesieniu do udzielania zamówień (wyrok TS z 1.2.2001 r., Komisja/Francja, C-237/99, pkt 50–52, 57).

Po trzecie, CONI zatwierdza dla celów sportowych statutów krajowych federacji sportowych. Trybunał stwierdził, że wykonując to uprawnienie CONI może ocenić zgodność statutu tych federacji wyłącznie z ustawą, jego własnym statutem oraz z podstawowymi zasadami ustanowionymi przez ten komitet. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy CONI mógł przy zatwierdzaniu statutu narzucić FIGC zmiany w taki sposób, aby ograniczyć jej autonomię zarządzania, lub też czy w trakcie oceny statutu mógł cofnąć uznanie FIGC ze względu na to, że nie zaakceptowała ona zmian mających na celu ograniczenie jej autonomii zarządzania, lub też czy mógł on narzucić jej z góry określone zachowanie w zakresie zarządzania.

Jeżeli chodzi, po czwarte, o uprawnienie CONI do zatwierdzania rocznych sprawozdań finansowych i bud­żetów krajowych federacji sportowych, zdaniem TS, to sąd odsyłający powinien zbadać, czy w tym względzie CONI ogranicza się do przeprowadzenia czysto księgowej kontroli sprawozdań finansowych i równowagi bud­żetu, co nie wskazywałoby na istnienie czynnej kontroli w zakresie zarządzania tymi federacjami, czy też ta kontrola dotyczy również bieżącego zarządzania owymi federacjami, w szczególności pod kątem prawidłowości danych liczbowych, zgodności z prawem, poszukiwania oszczędności, rentowności i racjonalności, co wskazywałoby na istnienie aktywnej kontroli nad zarządzaniem (wyrok Adolf Truley, pkt 73). Jeśli chodzi w szczególności o zatwierdzanie sprawozdań finansowych, to sąd odsyłający powinien zbadać, czy jedyna „sankcja” związana z brakiem zatwierdzenia sprawozdań finansowych przez CONI polega na nieopublikowaniu tych sprawozdań. Zdaniem TS tego rodzaju wskazówki świadczą o braku uprawnienia CONI do stosowania przymusu wobec krajowych federacji sportowych. Jeśli chodzi o zatwierdzenie budżetu, to do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy – jak wynika z wyjaśnień przedstawionych przez CONI na rozprawie – krajowe federacje sportowe decydują ostatecznie o ich budżecie, a CONI nie może sprzeciwić się jego przyjęciu, a tym samym nie jest w stanie kontrolować zarządzania tymi federacjami w tej kwestii, co wskazuje również na brak uprawnień CONI do stosowania przymusu.

Odnośnie do uprawnienia CONI do określania środków finansowych przydzielonych krajowym federacjom sportowym oraz szczególnych sektorów przydziału tych środków, TS wskazał, że do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie wpływu tego uprawnienia na konkretne czynności zarządzania FIGC oraz na jej zdolność do zachowania kontroli nad decyzjami w dziedzinie udzielania zamówień. W tym kontekście sąd odsyłający powinien uwzględnić okoliczność, że z jednej strony, środki publiczne wydają się być rozdzielane na podstawie tego przepisu według bardzo ogólnych kategorii w ramach publicznego wymiaru działalności sportowej, a mianowicie promocji sportu u ludzi młodych, przygotowywania do igrzysk olimpijskich i przygotowania do wyczynowej działalności sportowej, oraz z drugiej strony, w szczególnym przypadku FIGC, finansowanie publiczne tej federacji jest w każdym razie znikome, ponieważ ta federacja ma znaczną zdolność samofinansowania.

Po piąte, CONI mianuje audytorów reprezentujących go w krajowych federacjach sportowych. Według TS zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy audytorzy są w stanie wpłynąć na politykę zarządzania tą federacją, w szczególności w dziedzinie zamówień publicznych, biorąc pod uwagę fakt, ci audytorzy są pozbawieni prawa weta i nie mają żadnych uprawnień reprezentacyjnych lub zarządczych.

Po szóste, uprawnienie CONI do kontroli wykonywania działalności o charakterze publicznym powierzonej krajowym federacjom sportowym, TS wskazał, że to do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie znaczenia tych kontroli dla autonomii zarządzania wspomnianych federacji oraz na ich zdolność decyzyjną w dziedzinie udzielania zamówień. W szczególności sąd odsyłający powinien sprawdzić, czy kontrola prawidłowego funkcjonowania krajowych federacji sportowych ogranicza się zasadniczo do dziedziny zgodnej z prawem organizacji zawodów, przygotowania olimpijskiego, sporu wyczynowego i wykorzystania pomocy finansowej, czy też CONI sprawuje bardziej aktywną kontrolę nad zarządzaniem tymi federacjami. Jeśli chodzi w szczególności o uprawnienie CONI do sprawowania nadzoru nad krajowymi federacjami sportowymi w przypadku poważnych nieprawidłowości w zarządzaniu, poważnych naruszeń prawa sportowego, niemożności funkcjonowania tych federacji lub problemów z prawidłowym przebiegiem zawodów sportowych, to do sądu odsyłającego należy ustalenie, w celu wykluczenia istnienia czynnej kontroli nad zarządzaniem tymi federacjami, czy te przypadki interwencji CONI należą do zwykłej kontroli zgodności z prawem, a nie do polityki zarządzania krajowymi federacjami sportowymi, i czy niezależnie od wyjątkowego charakteru nadzoru wykonywanie tych uprawnień nie pociąga za sobą stałej kontroli zarządzania tymi federacjami (wyrok TS z 1.2.2001 r., Komisja/Francja, C-237/99, pkt 55, 56).

Trybunał orzekł, że drugą część alternatywy przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. c) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy krajowa federacja sportowa posiada na mocy prawa krajowego autonomię w zarządzaniu, zarządzanie tą federacją można uznać za podlegające kontroli organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy z analizy wszystkich uprawnień, jakimi dysponuje ten organ wobec danej federacji, wynika, że istnieje aktywna kontrola zarządzania, która faktycznie podważa ową autonomię do tego stopnia, iż umożliwia temu organowi wywieranie wpływu na decyzje federacji w dziedzinie zamówień publicznych. Okoliczność, że poszczególne krajowe federacje sportowe wywierają wpływ na działalność danego organu administracji publicznej ze względu na ich większościowy udział w obradach organów kolegialnych tego organu, ma znaczenie tylko wtedy, gdy można wykazać, że każda z tych federacji rozpatrywana z osobna jest w stanie wywierać znaczący wpływ na kontrolę publiczną sprawowaną przez ten organ w stosunku do niej z tym skutkiem, że kontrola ta zostaje zneutralizowana i w ten sposób taka krajowa federacja sportowa przejmuje nadzór nad swoim zarządem, i to niezależnie od wpływu innych krajowych federacji sportowych znajdujących się w analogicznej sytuacji.

Wyrok TS z 3.2.2021 r., FIGC i Consorzio Ge.Se.Av., C-155/19 i C-156/19




Źródło: www.curia.eu

opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie


Ocena artykułu:
Oceniono 0 razy
Oceniłeś już ten artykuł.
Artykuł został oceniony.
Podziel się ze znajomymi
Artykuł:
Federacja piłki nożnej podmiotem publicznym
Ewa Skibińska (oprac.)
Do:
Od:
Wiadomość:
Zaloguj się lub zarejestruj, aby dodać komentarz.
 
Wyrok V CSK 283/10
Obliczanie terminu przedawnienia roszczenia o zachowek
Zamów
 

Prenumerata

Moduł tematyczny