Stan faktyczny
IFM jest bułgarska spółką akcyjną posiadającą zezwolenie na prowadzenie działalności w charakterze spółki zarządzającej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE z 13.7.2009 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS). Jest ona wpisana do rejestru prowadzonego przez bułgarską Komisję Nadzoru Finansowego (dalej jako: KNF). IFM kieruje i zarządza pięcioma odrębnymi UCITS. W wyniku kontroli KNF stwierdziła, że skład zarządu IFM wskazany w bułgarskim rejestrze handlowym uległ zmianie poprzez wpis dwóch nowych członków niewykonawczych, którym nie powierzono żadnych funkcji zarządczych. Wobec powyższego KNF uznała, że IFM powinna była zaktualizować prospekt emisyjny każdego z pięciu zarządzanych przez nią UCITS w ustawowym terminie. Ponieważ aktualizacja nastąpiła po terminie, KNF nałożyła na IFM kary pieniężne w łącznej wysokości ok. 5000 EUR. IFM zaskarżyła te decyzje.
Pytania prejudycjalne
– Czy art. 72 dyrektywy 2009/65 należy interpretować w ten sposób, że informacje dotyczące spółki zarządzającej, przewidziane w tabeli A załącznika I do tej dyrektywy, które stanowią minimalne informacje, jakie prospekt emisyjny powinien zawierać na podstawie art. 69 ust. 2 tej dyrektywy, wchodzą w zakres pojęcia „zasadniczych elementów prospektu emisyjnego” w rozumieniu wspomnianego art. 72, a zatem powinny one być aktualne?
- Czy art. 99a lit. r) dyrektywy 2009/65 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym spółka zarządzająca, która nie spełniła, w terminie przewidzianym przez to uregulowanie krajowe, przewidzianego w art. 68–82 tej dyrektywy obowiązku aktualizacji prospektu emisyjnego, w stosunku do kilku UCITS, podlega sankcji administracyjnej w odniesieniu do każdego z tych przedsiębiorstw, w sytuacji gdy zmiana, która miała być przedmiotem tej aktualizacji prospektów emisyjnych, dotyczyła jednego elementu, odnoszącego się do składu organu spółki zarządzającej?
Stanowisko TS
1. „Zasadnicze elementy prospektu emisyjnego”
Dyrektywa 2009/65 nie zawiera definicji pojęcia „zasadnicze elementy prospektu emisyjnego”, ani nie zawiera odesłania do prawa krajowego w odniesieniu do zakresu pojęcia „zasadniczych elementów prospektu emisyjnego” w rozumieniu jej art. 72. W związku z tym TS stwierdził, że to pojęcie powinno być interpretowane w sposób autonomiczny i jednolity w całej Unii. Tym bardziej że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 31 opinii – z motywu 3 dyrektywy 2009/65 wynika, iż ma ona na celu koordynację ustawodawstw krajowych regulujących UCITS, po pierwsze, z myślą o zbliżeniu w Unii warunków konkurencji między nimi, a po drugie, z myślą o zapewnieniu bardziej skutecznej i bardziej jednolitej ochrony inwestorów.
Trybunał stwierdził, że pojęcie „zasadnicze elementy prospektu emisyjnego” nie zostało zdefiniowane w dyrektywie 2009/65, to należy je interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem w języku potocznym tworzących je wyrazów, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym wyrazy te zostały użyte, i celów uregulowania, którego owe wyrazy są częścią [wyrok TS z 28.10.2021 r., Magistrat der Stadt Wien (Grand Hamster – II), C 357/20, pkt 46].
Co do zwykłego znaczenia w języku potocznym wyrazu „zasadniczy”, TS wskazał, że ten przymiotnik oznacza element niezbędny, w odróżnieniu od elementu dodatkowego lub drugorzędnego. W ocenie TS za zasadnicze elementy prospektu emisyjnego należy zatem uznać elementy niezbędne do tego, aby dokument ten mógł spełniać swoją funkcję.
Analizując kontekst, w jaki wpisuje się art. 72 dyrektywy 2009/65, TS wskazał, że ten przepis stanowi część sekcji 1, zatytułowanej „Publikacja prospektu emisyjnego i sprawozdań okresowych”, rozdziału IX dyrektywy 2009/65, dotyczącego obowiązków w zakresie informowania inwestorów. Ponadto, następuje on bezpośrednio po przepisach precyzujących, jakie informacje powinny być zawarte w prospekcie emisyjnym, w szczególności po art. 69 ust. 1 i 2 tej dyrektywy. W art. 69 ust. 1 akapity pierwszy i drugi przewidziano, że prospekt emisyjny powinien zawierać informacje niezbędne do tego, aby inwestorzy mogli ocenić z pełną znajomością stanu rzeczy proponowaną im inwestycję, a w szczególności ryzyko nierozerwalnie z nią związane. Ponadto, prospekt emisyjny musi zawierać jasny i łatwy do zrozumienia opis profilu ryzyka funduszu, niezależnie od instrumentów, w które inwestorzy inwestują. Zgodnie zaś z art. 69 ust. 1 akapit trzeci prospekt emisyjny powinien zawierać określone informacje na temat polityki wynagrodzeń. W konsekwencji TS stwierdził, że z art. 69 ust. 1 oraz art. 72 dyrektywy 2009/65 wynika, iż „zasadnicze” w rozumieniu tego ostatniego przepisu są elementy prospektu emisyjnego, które są niezbędne do tego, aby inwestorzy mogli ocenić z pełną znajomością rzeczy proponowaną im inwestycję, a w szczególności ryzyko nierozerwalnie z nią związane.
Artykuł 69 ust. 2 dyrektywy 2009/65 stanowi, że prospekt emisyjny powinien zawierać przynajmniej informacje przewidziane w tabeli A załącznika I do tej dyrektywy, o ile te informacje nie pojawiają się wcześniej w regulaminie funduszu lub dokumentach założycielskich, załączonych do prospektu emisyjnego zgodnie z art. 71 ust. 1 tej dyrektywy. Chodzi tu o informacje dotyczące funduszu wspólnego, spółki zarządzającej i spółki inwestycyjnej, a także o informacje dotyczące depozytariusza, informacje o zewnętrznych przedsiębiorstwach doradczych lub zewnętrznych doradcach inwestycyjnych, informacje dotyczące ustaleń w celu dokonania wypłat na rzecz posiadaczy jednostek uczestnictwa, odkupu lub umorzenia jednostek i udostępniania informacji dotyczących UCITS oraz o niektóre inne informacje dotyczące inwestycji i informacje ekonomiczne.
Rzecznik generalny wskazał w pkt 34 i 36 opinii, że użycie w tym przepisie wyrażenia „przynajmniej” wskazuje na zamiar prawodawcy, aby informacje, do których odnosi się tabela A załącznika I do dyrektywy 2009/65, stanowiły minimalne informacje, które prospekt emisyjny powinien zawierać. Wśród tych informacji znajdują się, zgodnie z pkt 1.8 tej tabeli, nazwiska i stanowiska zajmowane w spółce przez członków organów administracyjnych, zarządzających i nadzorczych oraz szczegóły ich głównej działalności poza spółką, w przypadku gdy ma ona znaczenie dla spółki. Ponieważ elementy wymienione w tej tabeli A zostały w ten sposób uznane przez prawodawcę Unii za niezbędne, aby prospekt emisyjny mógł pełnić swoją funkcję polegającą na umożliwieniu inwestorom dokonania z pełną znajomością rzeczy oceny zaproponowanej im inwestycji, TS stwierdził, że wchodzą one w zakres pojęcia „zasadniczych elementów prospektu emisyjnego” w rozumieniu art. 72 dyrektywy 2009/65.
Trybunał wskazał, że prawodawca Unii nie ustanowił hierarchii niezbędnych informacji, ani w zależności od ich znaczenia dla inwestora, ani na podstawie innego kryterium. W związku z tym uznanie za „zasadnicze” w rozumieniu art. 72 dyrektywy 2009/65 tylko niektórych z tych niezbędnych elementów, takich jak elementy, które mogą w istotny sposób wpływać na interesy ekonomiczne inwestorów lub wpływać na ich decyzje inwestycyjne, czy też tych, które są szczególnie istotne dla inwestorów przy ocenie ryzyka nierozerwalnie związanego z proponowanymi im inwestycjami – zdaniem TS – byłoby sprzeczne z dokonanym przez prawodawcę Unii wyborem polegającym na przyznaniu wszystkim elementom, o których mowa w art. 69 ust. 2 dyrektywy 2009/65, wiążącego w takim samym stopniu charakteru.
Co się tyczy celów realizowanych przez dyrektywę 2009/65, z jej motywów 3 i 4 wynika, że dla ułatwienia zniesienia ograniczeń w swobodnym przepływie jednostek uczestnictwa UCITS w obrębie Unii, ta dyrektywa zmierza do koordynacji ustawodawstw krajowych regulujących działalność tych przedsiębiorstw. Po pierwsze, aby doprowadzić do zbliżenia warunków konkurencji między tymi przedsiębiorstwami na poziomie Unii, a po drugie, zapewnić bardziej skuteczną i bardziej jednolitą ochronę posiadaczy jednostek uczestnictwa. W świetle tych celów dyrektywa 2009/65 ustanawia wspólne minimalne zasady w odniesieniu do zezwoleń, kontroli, struktury, działalności UCITS oraz informacji, które muszą one publikować. W ocenie TS nie ulega wątpliwości, że szybka aktualizacja, w następstwie ich zmiany, informacji, których włączenie do prospektu emisyjnego lub do dokumentów stanowiących jego integralną część jest niezbędne, odpowiada celowi ochrony inwestorów, ponieważ taka obowiązkowa aktualizacja gwarantuje im wiarygodność informacji zawartych w prospekcie emisyjnym. Taka wykładnia jest również zgodna z celem, jakim jest ułatwienie zniesienia ograniczeń w swobodnym przepływie jednostek uczestnictwa UCITS i zbliżenie – na poziomie Unii – warunków konkurencji między tymi przedsiębiorstwami. Obowiązek aktualizowania informacji, których włączenie do prospektu emisyjnego jest niezbędne, mający jednolite zastosowanie do UCITS i spółek zarządzających, niezależnie od ich państwa członkowskiego pochodzenia lub siedziby, przyczynia się bowiem do zniesienia ograniczeń i zbliżenia warunków konkurencji między takimi przedsiębiorstwami.
Trybunał stwierdził, że w art. 78 ust. 2 i 3 dyrektywy 2009/65 uściślono rodzaj informacji, które należy uznać za „kluczowe informacje dla inwestorów”, czyli odpowiednie informacje o podstawowych cechach danego UCITS. Przy czym ust. 3 tego artykułu wymienia ponadto pewną liczbę informacji zakwalifikowanych jako „podstawowe cechy w odniesieniu do danego UCITS”, które powinny z tego tytułu znajdować się w dokumencie, o którym mowa w tym przepisie. Tymczasem art. 72 dyrektywy 2009/65 dotyczy zasadniczych elementów nie danego UCITS, lecz prospektu emisyjnego. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 41 opinii, art. 72 i 78 dyrektywy 2009/65 nie posługują się tym samym pojęciem. Ponadto, o ile art. 69, 72 i 78 dyrektywy 2009/65 znajdują się w tym samym rozdziale IX, o tyle dwa pierwsze artykuły należą do sekcji 1 tego rozdziału, zatytułowanej „Publikacja prospektu emisyjnego i sprawozdań okresowych”, podczas gdy art. 78 tej dyrektywy znajduje się w sekcji 3 tego rozdziału, zatytułowanej „Kluczowe informacje dla inwestorów”. Owa sekcja 3 obejmuje przepisy dotyczące dokumentu zawierającego te informacje, do których należy art. 82 dyrektywy 2009/65, zamykający sekcję 3 i przewidujący obowiązek aktualizowania zasadniczych elementów kluczowych informacji dla inwestorów. W ocenie TS istnieje paralelizm art. 72 i 82 dyrektywy 2009/65, które ustanawiają, każdy w sposób wyraźnie odrębny, obowiązek aktualizacji prospektu emisyjnego, z jednej strony, oraz kluczowych informacji dla inwestorów, z drugiej strony. Rzecznik generalny w pkt 42 opinii wskazał, że zakres informacji podanych przez te dwa dokumenty jest różny. Dokument „kluczowe informacje dla inwestorów” ma być bowiem bardzo krótkim dokumentem o standardowej treści, udostępniany nieodpłatnie, w odpowiednim czasie przed subskrypcją każdego UCITS (motywy 59 i 61 dyrektywy 2009/65), i ma na celu ułatwienie porównania ze sobą różnych propozycji inwestycyjnych, w szczególności przez inwestorów prywatnych (art. 78 ust. 5 tej dyrektywy). Prospekt emisyjny jest natomiast adresowany do każdego rodzaju inwestora i zawiera bardziej szczegółowe i bardziej wyczerpujące informacje. Zdaniem TS z powyższego wynika, że wykładnia art. 72 dyrektywy 2009/65, zgodnie z którą jedynie zasadnicze elementy dotyczące danego UCITS w rozumieniu art. 78 ust. 2 i 3 dyrektywy 2009/65 stanowią zasadnicze elementy prospektu emisyjnego, sprowadzałaby się do zrównania dwóch odrębnych dokumentów, a mianowicie, po pierwsze, „kluczowych informacji dla inwestorów”, a po drugie, prospektu emisyjnego.
Trybunał orzekł, że art. 72 dyrektywy 2009/65 należy interpretować w ten sposób, że informacje dotyczące spółki zarządzającej, przewidziane w tabeli A załącznika I do tej dyrektywy, które stanowią minimalne informacje, jakie prospekt emisyjny powinien zawierać na podstawie art. 69 ust. 2 tej dyrektywy, wchodzą w zakres pojęcia „zasadniczych elementów prospektu emisyjnego” w rozumieniu art. 72, a zatem powinny one być aktualne.
2. Sankcje
Zgodnie z art. 99a lit. r dyrektywy 2009/65 państwa członkowskie zapewniają, aby ich przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne transponujące tę dyrektywę przewidywały sankcje, w szczególności gdy spółka inwestycyjna lub, dla każdego zarządzanego przez nią funduszu wspólnego, spółka zarządzająca wielokrotnie nie przestrzega obowiązków dotyczących przekazywania informacji inwestorom, nałożonych zgodnie z przepisami krajowymi transponującymi art. 68–82 tej dyrektywy. Zdaniem TS z treści tego przepisu, a zwłaszcza z użycia wyrażenia „w szczególności” wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane przewidzieć sankcje za zachowanie, o którym mowa w art. 99a lit. r) tej dyrektywy, ale ten przepis nie zakazuje im w żaden sposób karania innych zachowań.
W ocenie TS powyższą wykładnię potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się ten przepis. Zgodnie z art. 99 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z motywem 69 dyrektywy 2009/65, państwa członkowskie są zobowiązane, bez uszczerbku dla ich prawa do nakładania sankcji karnych, po pierwsze, ustanowić system sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych, które mają być stosowane wobec spółek i osób w przypadku naruszenia przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę do wewnętrznego porządku prawnego, a po drugie, do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich wykonania. Ponadto, z art. 1 ust. 7 w zw. z motywem 15 tej dyrektywy wynika, że państwa członkowskie mogą ustanowić bardziej rygorystyczne zasady niż zasady określone w tej dyrektywie, w szczególności w odniesieniu do wymogów dotyczących sprawozdań i prospektów emisyjnych, pod warunkiem że te bardziej rygorystyczne zasady mają zastosowanie ogólne i nie są sprzeczne z samą dyrektywą.
Rzecznik generalny stwierdził w pkt 56 opinii, że dyrektywa 2009/65 nie dokonuje pełnej harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich, w związku z czym państwa członkowskie zachowują kompetencję do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Zdaniem TS z tego wynika, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje za naruszenia przepisów transponujących dyrektywę 2009/65 do wewnętrznego porządku prawnego, na które składają się inne zachowania niż te, o których mowa w szczególności w art. 99a lit. r tej dyrektywy, przy czym sankcje takie mogą również być surowsze niż sankcje przewidziane w dyrektywie 2009/65.
Z art. 99 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2009/65 wynika, że sankcje administracyjne muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Trybunał stwierdził, że wykładnia językowa art. 99a lit. r dyrektywy 2009/65 jest zgodna także z celami tej dyrektywy sformułowanymi w jej motywie 3, polegającymi m.in. na zapewnieniu bardziej skutecznej i bardziej jednolitej ochrony posiadaczy jednostek uczestnictwa, a w konsekwencji – na ułatwieniu zniesienia ograniczeń swobodnego przepływu jednostek uczestnictwa w UCITS w Unii. Ponadto TS wyjaśnił, że uregulowanie krajowe może przewidywać, iż w przypadku pojedynczego naruszenia nałożonych na mocy przepisów krajowych dokonujących transpozycji art. 68–82 tej dyrektywy obowiązków dotyczących informowania inwestorów, na spółkę zarządzającą można nałożyć sankcje administracyjne w odniesieniu do każdego zarządzanego przez nią funduszu inwestycyjnego, pod warunkiem że sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Trybunał orzekł, że art. 99a lit. r dyrektywy 2009/65 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym spółka zarządzająca, która nie spełniła, w terminie przewidzianym przez to uregulowanie krajowe, przewidzianego w art. 68–82 tej dyrektywy obowiązku aktualizacji prospektu emisyjnego, w stosunku do kilku UCITS, podlega sankcji administracyjnej w odniesieniu do każdego z tych przedsiębiorstw – w sytuacji gdy zmiana, która miała być przedmiotem tej aktualizacji prospektów emisyjnych dotyczyła jednego elementu, odnoszącego się do składu organu spółki zarządzającej. Jednak pod warunkiem, że sankcja administracyjna jest nie tylko skuteczna i odstraszająca, ale i proporcjonalna.
Wyrok TS z 20.10.2022 r., INVEST FUND MANAGEMENT, C 473/20
Źródło: www.curia.eu
Opracowała: dr Ewa Skibińska - WPiA UKSW w Warszawie, ORCID: 0000-0003-4607-1448
