ZREWIDOWANA EUROPEJSKA KARTA SPOŁECZNA - perspektywy ratyfikacji

Monitor Prawa Pracy | 2/2006
Moduł: prawo pracy

Spis treści

  • Strategia ratyfikacji
  • Szanse ratyfikacji znowelizowanych
    przez ZEKS przepisów EKS
  • Szanse ratyfikacji przepisów ZEKS uzupełniających ratyfikowane przepisy EKS
  • Szanse ratyfikacji przepisów ZEKS
  • Szanse ratyfikowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ZEKS
  • Sens ratyfikacji przepisów ZEKS wcześniej ratyfikowanych jako normy EKS
  • Zakończenie
W dniu 25.10.2005 r. stały przedstawiciel RP przy Radzie Europy podpisał Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną (ZEKS) - międzynarodowy traktat z 1996 r., regulujący prawa społeczne w Europie1. Polska jest związana Europejską Kartą Społeczną (EKS) - traktatem z 1961 r.2. Z uwagi na różnice w poziomie i zakresie ochrony praw społecznych regulowanych tymi kartami złożenie podpisu pod ZEKS powinno być potraktowane jako zamierzenie respektowania przez władze państwowe podwyższonych międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka, zaliczanych do kategorii praw społecznych w krajowym porządku prawnym prawa pracy i zabezpieczenia społecznego oraz dostosowanie polityki społecznej w Polsce do wymagań stawianych przez Radę Europy3. Celem niniejszego opracowania jest zaprezentowanie optymalnej strategii ratyfikacji ZEKS z myślą o zminimalizowaniu w procesie nadzoru nad przestrzeganiem przez Polskę standardów określonych tą Kartą możliwości wydania negatywnej opinii przez niezależny organ Rady Europy nadzorujący przestrzeganie obu Kart - Europejski Komitet Praw Społecznych - na temat dostosowania krajowych przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego do wymagań międzynarodowych.

Strategia ratyfikacji

Europejska Karta Społeczna składa się z 19 artykułów, które są podzielone na 72 paragrafy. Siedem artykułów EKS (1, 5, 6, 12, 13, 16 i 19) zostało zaliczonych do przepisów bezwzględnie obowiązujących, czyli tzw. twardego rdzenia. Państwa członkowskie, które zdecydowały się zostać stroną EKS, są zobowiązane ratyfikować co najmniej 10 z 19 artykułów lub 45 spośród 72 paragrafów. Wśród wybranych przepisów powinno znaleźć się co najmniej pięć z siedmiu artykułów zaliczanych do kategorii norm bezwzględnie obowiązujących. Zrewidowana Europejska Karta Społeczna jest złożona z 31 artykułów podzielonych na 98 paragrafów. Dziewięć artykułów ZEKS (1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 i 20) jest zaliczonych do przepisów bezwzględnie obowiązujących. Stanowią one tzw. twardy rdzeń ZEKS. Państwa członkowskie Rady Europy, których władze postanowiły stać się stroną ZEKS, są obowiązane ratyfikować co najmniej 16 z 31 artykułów lub 63 z 98 paragrafów tego traktatu, w tym przynajmniej sześć z dziewięciu artykułów zaliczonych do kategorii przepisów bezwzględnie obowiązujących. Polska nie ratyfikowała 14 spośród 72 paragrafów EKS: art. 2 § 2, art. 4 § 1, art. 6 § 4, art. 7 § 1, 3 i 5, art. 10 § 3-4, art. 13 § 1 i 4, art. 14 § 1 oraz art. 18 § 1-3. Nie ratyfikowała także dwóch z siedmiu bezwzględnie obowiązujących przepisów EKS: art. 6 § 4, art. 13 § 1 i 4. Można byłoby więc uważać, że do spełnienia minimum określonego ZEKS wystarcza ratyfikowanie dodatkowych pięciu paragrafów oraz jednego artykułu. Poza wymienionymi 14 paragrafami EKS Polska ma do wyboru ratyfikowanie przepisów dodanych ZEKS: art. 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 § 1-2, 27 § 1-3, 28, 29, 30 § 1-3. Powinna również dodatkowo ratyfikować co najmniej jeden z przepisów zaliczonych do kategorii norm bezwzględnie obowiązujących, których dotychczas nie ratyfikowała: art. 6 § 4, art. 13 § 1 i 4 lub art. 7 albo art. 20 ZEKS. Na podstawie matematycznej analizy stawianych wymagań mogłoby się wydawać, że do spełnienia minimum wystarczy dodatkowo ratyfikować pięć przepisów ZEKS, w tym jeden zaliczany do kategorii norm bezwzględnie obowiązujących. Rozumowanie powyższe oparte jest na założeniu, iż pierwszych 19 artykułów (72 paragrafów) EKS zostało powtórzonych w ZEKS. Jest ono jednak tylko częściowo poprawne. Zrewidowana Europejska Karta Społeczna ustanawia wyższe standardy ochrony praw społecznych regulowanych EKS. Zmianie uległy następujące przepisy EKS: art. 2 § 3, 4. W art. 2 dodano dwa nowe paragrafy: 6 i 7. Zmianie uległa treść art. 3 § 1 i 3. W art. 3 dodano § 4. Zmieniono treść art. 7 § 2, 4 i 7, art. 8 § 2 i 4. Dodano nowy przepis - art. 8 § 5. Zmieniono treść art. 10 § 4, art. 11 § 3, art. 12 § 2. Rozszerzono zakresy: art. 15, art. 16 i art. 17, art. 19 § 6. Do art. 19 dodane zostały dwa nowe paragrafy (11 i 12). Z wyjątkiem nowych przepisów dodanych ZEKS oraz zmienionego art. 10 § 4 Polska ratyfikowała wymienione wyżej przepisy EKS zmienione przez ZEKS. Należy więc badać, czy polskie przepisy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego są zgodne z podwyższonymi standardami międzynarodowymi wprowadzonymi ZEKS, dotyczącymi: - wymiaru corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych (art. 2 § 3); - ochrony zdrowia pracowników (art. 2 § 4); - poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 3 § 1); - nadzoru nad przestrzeganiem zasad i przepisów bhp (art. 3 § 3); - podwyższenia do 18 lat minimalnego wieku zatrudnienia przy pracach szkodliwych i niebezpiecznych (art. 7 § 2); - ograniczenia norm czasu pracy młodocianych (art. 7 § 4); - zagwarantowania młodocianym prawa do co najmniej czterotygodniowego urlopu wypoczynkowego (art. 7 § 7); - zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy pracownicom w ciąży i w czasie urlopu macierzyńskiego (art. 8 § 2); - uregulowania zatrudnienia w porze nocnej pracownic w ciąży, bezpośrednio po urodzeniu dziecka oraz karmiących (art. 8 § 4); - zapobiegania wypadkom (art. 11 § 3); - dostosowania krajowego systemu zabezpieczenia społecznego do wymagań określonych w Europejskim Kodeksie Zabezpieczenia Społecznego; - pełnego udziału w życiu społecznym osób niepełnosprawnych (art. 15); - zapewnienia niepełnym rodzinom ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej (art. 16); - rozbudowanej ochrony socjalnej, prawnej i ekonomicznej dzieci i młodocianych (art. 17); - przyznania współmałżonkom (nie tylko żonom) imigrantów prawa do osiedlenia się w państwie, w którym przebywa imigrant - mężczyzna lub kobieta (art. 19 § 6).

Szanse ratyfikacji znowelizowanych przez ZEKS przepisów EKS

Przegląd opinii Komitetu Praw Społecznych wskazuje, iż Polska w okresie od XV-2 do XVII-2 cyklu nadzoru nad przestrzeganiem EKS uzyskała oceny świadczące o zgodności krajowych przepisów ze standardami międzynarodowymi ustalonymi w następujących przepisach EKS, zmienionych ZEKS: art. 2 § 3, art. 3 § 34, art. 7 § 2, 4 i 7, art. 8 § 45, art. 11 § 3. Opinie o niezgodności krajowych przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego zostały wydane w trakcie nadzoru przestrzegania następujących artykułów EKS: 8 § 26 (z uwagi na dopuszczalność rozwiązania umowy o pracę z pracownicami w okresie ciąży w większym zakresie aniżeli określony w powołanym przepisie EKS7, jak również z powodu dopuszczalności wypowiedzenia zmieniającego z pracownicą w okresie ochronnym8) i 17. W tym drugim przypadku w obydwu cyklach nadzoru podstawę wydania negatywnej opinii stanowią identyczne przyczyny: - brak zakazu stosowania kar cielesnych w stosunku do dzieci (corporalpunishment), - nadmiernie długi okres (do dwóch lat), na jaki małoletni sprawcy czynów zabronionych mogą być umieszczani w ośrodkach zapobiegawczych w trakcie postępowania sądowego, oraz - stosowanie środków wychowawczych wobec „moralnie zdeprawowanych” nieletnich9. W przypadku pozostałych przepisów EKS zmienionych ZEKS Komitet odroczył wydanie opinii na temat zgodności krajowych przepisów z międzynarodowymi standardami i uzależnił wydanie opinii od przedstawienia uzupełniających informacji. W jednym przypadku (art. 8 § 2 EKS) Komitet dwukrotnie negatywnie ocenił stan polskiego ustawodawstwa pracy, które w opinii Komitetu Praw Społecznych nie gwarantuje pracownicom szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy w okresie od dnia powiadomienia pracodawcy o ciąży do końca urlopu macierzyńskiego. Dostosowanie krajowych przepisów do standardów ochrony ustanowionych art. 8 § 2 ZEKS wymagałoby: - zniesienia wyłączeń wobec pracownic zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na okres próbny nieprzekraczający jednego miesiąca (art. 177 § 2 KP), - objęcia szczególną ochroną pracownic zatrudnionych na podstawie terminowych umów o pracę: na czas określony, na czas wykonywania określonej pracy, na okres próbny przekraczający jeden miesiąc (art. 177 § 3 KP) oraz zatrudnionych na podstawie umów na czas określony w celu zastępstwa pracownika w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności (art. 177 § 31 KP). Wydłużenie minimalnego wymiaru urlopu wypoczynkowego do czterech tygodni w roku (art. 2 § 3 ZEKS) nie powinno wpłynąć na zmianę stanowiska Komitetu, ponieważ art. 154 § 1 KP gwarantuje pracownikom zatrudnionym krócej niż 10 lat 20 dni urlopu wypoczynkowego (pkt 1), a pracownikom o dłuższym stażu pracy 26 dni urlopu (pkt 2). Urlopy wypoczynkowe mierzone są w dniach roboczych. Minimalny urlop wypoczynkowy do czterech tygodni w roku to 20 dni robocze (5 dni x 4 tygodnie). Artykuł 2 § 4 ZEKS nakłada na władze państw członkowskich przede wszystkim obowiązek usuwania lub minimalizowania zagrożeń dla zdrowia i życia pracownika. W takim zakresie, w jakim nie jest możliwa eliminacja lub ograniczanie zagrożeń, zatrudnienie w warunkach niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia powinno być rekompensowane ograniczeniem norm czasu pracy lub wydłużeniem płatnych urlopów wypoczynkowych. Powyższa hierarchia wartości jest przestrzegana przez polskiego ustawodawcę. Artykuł 207 § 2 KP nakłada na pracodawców obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przepisy rozdziału V działu X Kodeksu pracy zakazują stosowania materiałów i procesów technologicznych bez uprzedniego ustalenia stopnia ich szkodliwości dla zdrowia pracowników i podjęcia odpowiednich środków profilaktycznych (art. 220 § 1 KP). Nakładają na pracodawców obowiązek stosowania wszelkich dostępnych środków eliminujących zagrożenia (art. 2221 § 1 KP), zastępowania niebezpiecznych dla zdrowia substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych mniej szkodliwymi albo stosowania innych dostępnych środków ograniczających stopień tego narażenia (art. 222 § 1 KP), podejmowania działań zapobiegających takim narażeniom (art. 224 § 1 KP). W przepisach działu X Kodeksu pracy „Bezpieczeństwo i higiena pracy” nie ma norm prawnych, które wskazywałyby na aprobowanie przez ustawodawcę tendencji rekompensowania prac niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia skróconymi normami czasu pracy lub wydłużonymi urlopami wypoczynkowymi. Pracownicy zatrudnieni w warunkach niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia korzystają ze skróconych norm czasu pracy i dodatkowych urlopów wypoczynkowych. Regulacje prawne zawarte w szczegółowych przepisach o czasie pracy i dodatkowych urlopach wypoczynkowych nie są traktowane jako alternatywne w stosunku do podstawowego obowiązku usuwania zagrożeń związanych z wykonywaniem prac niebezpiecznych lub szkodliwych. Dopełnienie powyższego obowiązku w skali państwa jest możliwe poprzez prowadzenie polityki ochrony pracy, w ramach której władze są obowiązane dokonywać ocen zagrożeń występujących w środowisku pracy, podejmować działania prewencyjne, monitorować środki ochrony, systematycznie szkolić pracowników w sprawach bhp. Zakres podmiotowy osób obowiązanych do przestrzegania zasad i przepisów bhp, granice i rodzaje obowiązków zapewnienia bezpiecznej i higienicznej pracy, profesjonalne i społeczne służby bezpieczeństwa i ochrony pracy wyposażone w szerokie kompetencje, w tym uprawnienia do stosowania sankcji karno-administracyjnych oraz występowania w charakterze oskarżycieli przed sądami grodzkimi, dają wystarczającą podstawę do stwierdzenia braku przeciwwskazań do ratyfikacji art. 3 § 1 i 3 ZEKS. Pracownikiem w rozumieniu art. 2 KP może być osoba pełnoletnia. Młodociani mogą być zatrudniani wyłącznie na podstawie umowy o pracę w celu nauki zawodu lub przyuczenia do pracy. Na podstawie umowy o pracę młodociani mogą być zatrudniani wyłącznie przy wykonywaniu lekkich prac (art. 2001 § 1 KP). Praca lekka to taka, które nie powoduje zagrożenia dla życia, zdrowia i rozwoju psychofizycznego oraz nie utrudnia młodocianemu wypełniania obowiązku szkolnego (art. 2001 § 2 KP). Praca lekka w znaczeniu kodeksowym stanowi przeciwieństwo pracy niebezpiecznej lub szkodliwej dla zdrowia, o której traktuje art. 3 § 2 ZEKS. Zatrudnienie przy niej nie może utrudniać młodocianemu wypełniania obowiązku szkolnego. Polskie przepisy oraz praktyka ich stosowania są zgodne z wymogami sformułowanymi w art. 7 § 3 ZEKS. Młodociani mają obowiązek dokształcania się do ukończenia 18 lat (art. 197 § 1 KP). Pracodawcy są obowiązani zwalniać ich od pracy w celu umożliwienia wzięcia udziału w zajęciach szkoleniowych (art. 197 § 2 KP). Pracodawcy zatrudniający w porze nocnej pracownice w ciąży są obowiązani na ten okres umożliwić im wykonywanie pracy w dzień. Jeżeli to nie jest możliwe, powinni zwolnić je z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia na dotychczasowym poziomie (art. 1781 KP w związku z art. 179 § 4 i 5 KP). Ratyfikacja art. 8 § 4 ZEKS wymaga rozszerzenia zakazu zatrudniania pracownic w ciąży, objęcia tym zakazem pracownic bezpośrednio po urodzeniu dziecka oraz karmiących. Przeredagowany powinien zostać art. 234 § 1 KP, który określa obowiązki pracodawcy po zaistnieniu wypadku przy pracy. Artykuł 11 § 3 ZEKS nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapobiegania wypadkom w możliwie największym stopniu. Z powyższej normy wynika powinność podejmowania niezbędnych działań eliminujących lub ograniczających zagrożenie przed wypadkiem, a nie po jego wystąpieniu. Artykuł 15 ZEKS gwarantuje osobom niepełnosprawnym prawo do samodzielności, integracji społecznej i do udziału w życiu wspólnoty. Przenosi ciężar działań podejmowanych przez władze państw członkowskich z programów społecznych, które miały na celu przeciwdziałanie eliminacji zjawiska społecznego wyłączenia osób niepełnosprawnych (socialexclusion), na programy umożliwiające im pełny udział w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym (socialinclusion). Obecny stan polityki społecznej w Polsce można określić jako fazę rozeznania zmiany priorytetów. Należy zwrócić uwagę, że mimo działań podejmowanych przez polskie władze na rzecz umożliwienia osobom niepełnosprawnym udziału w szkoleniach zawodowych, rehabilitacji oraz readaptacji zawodowej i społecznej jak do tej pory nie zostało to ocenione przez Komitet Praw Społecznych ani pozytywnie, ani negatywnie. Natomiast dwukrotną negatywną ocenę uzyskały polskie przepisy, których zadaniem było dostosowanie praw dzieci i młodzieży do ochrony społecznej i ekonomicznej (art. 17 EKS). Rozszerzenie zakresu podmiotowego tej ochrony w ZEKS na młodocianych oraz rozbudowanie zakresu ochrony prawnej polegające na przyznaniu dzieciom i młodocianym prawa do leczenia, pomocy, kształcenia i szkolenia w niezbędnym zakresie nie doprowadzi do zwielokrotnienia przyczyn uzasadniających wydanie negatywnej opinii. Podsumowując ten fragment rozważań, można stwierdzić, iż są podstawy do ratyfikowania wymienionych wyżej przepisów EKS, które zostały zmodyfikowane przez ZEKS. Przepisów EKS, które expressis verbis zostały wchłonięte przez ZEKS, nie omawiam, ponieważ zakładam, że władze państwowe oswoiły się z opiniami Komitetu Praw Społecznych w sprawie zgodności lub niezgodności zaprezentowanych przepisów ze standardami międzynarodowymi ustanowionymi EKS i świadomie dokonały wyboru przepisów EKS, które ratyfikowały. Przejęcie tych przepisów przez ZEKS uzasadnia więc kontynuację decyzji o wyborze 45 spośród 72 paragrafów EKS, które zostały ratyfikowane przez Polskę w 1997 r. Wymaga tego art. B ust. 1 ZEKS. Aby dopełnić wymagań określonych ZEKS, należy dokonać wyboru co najmniej 5 z 14 paragrafów EKS, których nie ratyfikowano w 1997 r. (art. 2 § 2, art. 4 § 1, art. 6 § 4, art. 7 § 1, 3 i 5, art. 10 § 3, 4, art. 13 § 1, 4, art. 14 § 1, art. 18 § 1-3), nowych przepisów ZEKS dodanych do EKS (art. 2 § 6 i 7, art. 3 § 4, art. 8 § 5, art. 19 § 11 i 12) oraz art. 20-31 ZEKS.

Szanse ratyfikacji przepisów ZEKS uzupełniających ratyfikowane przepisy EKS

Jak wspomniałem, ZEKS dodała do przepisów EKS ratyfikowanych przez Polskę nowe paragrafy. Są to: art. 2 § 6 i 7, art. 3 § 4, art. 8 § 5 i art. 19 § 11 i 12. Należy rozważyć, które z wymienionych ośmiu paragrafów mogą być ratyfikowane bez konieczności dostosowania krajowych przepisów do ustanowionych tam standardów. Artykuł 2 § 6 ZEKS nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by pracodawcy [...]