Status prawny celników na tle statusu funkcjonariuszy innych służb umundurowanych

Status prawny celników na tle statusu funkcjonariuszy innych służb umundurowanych

Monitor Prawa Pracy | 10/2008
Moduł: prawo pracy
Marcin Czechowski

Na początku bieżącego roku na przejściach granicznych dochodziło do akcji protestacyjnych organizowanych przez funkcjonariuszy Służby Celnej, podczas których zwracali oni uwagę na niski poziom swojego statusu służbowego. Wspomniane wydarzenia skłaniają do poddania analizie tego statusu i refleksji nad postulatami celników. W niniejszym opracowaniu status służbowy celników zostanie porównany ze statusem funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji i Wojska Polskiego. Celem opracowania nie jest jednak analiza wszystkich różnic pomiędzy celnikami a strażnikami granicznymi, policjantami czy żołnierzami zawodowymi, lecz zwrócenie uwagi na nieuzasadnione merytorycznymi kryteriami nierówności dotyczące celników.

Status Służby Celnej

Służba Celna w świetle ustawy z 24.7.1999 r. o Służbie Celnej1 jest jednolitą umundurowaną formacją stworzoną w celu zapewnienia zgodności z prawem przywozu towarów na obszar celny Wspólnoty Europejskiej oraz wywozu towarów z obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, a także wykonywania wielu innych obowiązków przewidzianych w ustawie. Obowiązki te polegają nie tylko na obliczaniu i egzekwowaniu należności celnych, ale również na dokonywaniu wszelkich czynności (kontrola, szczególny nadzór podatkowy, wymiar i pobór) związanych z podatkiem akcyzowym, wymiarze i poborem podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów czy poborem opłaty paliwowej. Do zadań Służby Celnej należy także współdziałanie przy realizacji Wspólnej Polityki Rolnej, kontrola legalności wykonywania pracy i prowadzenia działalności przez cudzoziemców oraz współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego ustawowych zadań. Na Służbę Celną zostały również nałożone obowiązki w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw oraz wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, a także rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw oraz wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury, jak też ochrony własności intelektualnej i przestępstw oraz wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny, a także wyprowadzaniem z niego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami (np. szkodliwych odpadów, substancji chemicznych, materiałów jądrowych i promieniotwórczych, środków odurzających, substancji psychotropowych, broni, amunicji, materiałów wybuchowych i technologii objętych kontrolą międzynarodową). Zakres obowiązków Służby Celnej jest więc ogromny i wielce zróżnicowany. Są to obowiązki z zakresu prawa celnego, podatkowego, karnego skarbowego, karnego oraz administracyjnego.

Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 10 ust. 1 SłCelU), a może ją pełnić jedynie osoba, która jest obywatelem polskim, korzysta z pełni praw publicznych, nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie, ma co najmniej średnie wykształcenie, cieszy się nieposzlakowaną opinią oraz posiada stan zdrowia pozwalający pełnić służbę na określonym stanowisku (art. 10 SłCelU). Przed podjęciem służby funkcjonariusz musi złożyć ślubowanie (art. 15 SłCelU). Osoba przyjęta do Służby Celnej skierowana zostaje najpierw do odbycia trwającej 3 lata służby przygotowawczej, w trakcie której zobowiązana jest odbyć przeszkolenie praktyczne, potwierdzić egzaminem ukończenie zasadniczego kursu celnego lub złożyć egzamin zawodowy oraz złożyć egzamin potwierdzający znajomość języka obcego w zakresie umożliwiającym wykonywanie obowiązków służbowych (art. 11 SłCelU). Dopiero po ukończeniu służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej (art. 13 SłCelU).

Ustawa przewiduje 15 stopni służbowych w hierarchii Służby Celnej (art. 7 i 8 SłCelU). Nadawanie ich zależy od stażu pracy, opinii służbowej, oceny okresowej i posiadanych kwalifikacji zawodowych (art. 9 SłCelU). W związku z pełnieniem obowiązków służbowych celnik korzysta z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych (art. 4 SłCelU).

Służba Celna pełni więc szereg ważnych dla państwa zadań o znaczeniu fiskalnym, administracyjnym i karnym. Sytuacja służbowa funkcjonariuszy celnych w części dotyczącej postanowień ogólnych, nawiązania stosunku służbowego, stanowisk i stopni służbowych oraz rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego jest uregulowana podobnie jak funkcjonariuszy innych formacji umundurowanych. Ze względu na znaczne nasycenie stosunku pracy funkcjonariuszy służb umundurowanych składnikami publicznoprawnymi (regulowanymi przez prawo administracyjne) określany on jest mianem niepracowniczego stosunku służbowego2. Stosuje się do niego przepisy ustaw szczegółowych, a przepisy powszechnego prawa pracy mogą znaleźć zastosowanie jedynie do wyraźnie określonego zakresu przedmiotowego sprowadzającego się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być doń odniesione3. Zdaniem A.M. Świątkowskiego znaczne, niemal stuprocentowe, nasycenie pierwiastkami administracyjnymi stosunków pracy zawodowych wojskowych, funkcjonariuszy służb mundurowych, nie uzasadnia rezygnacji prawa pracy z badania tych stosunków prawnych i uznawania ich za stosunki prawa administracyjnego4.

Straż Graniczna, Policja i Wojsko Polskie są formacjami uzbrojonymi. A zatem można przyjąć, że praca w tych formacjach wymaga większej odpowiedzialności i niesie za sobą poważniejsze ryzyko. Celnicy przy wykonywaniu obowiązków służbowych mogą stosować środki przymusu, takie jak siła fizyczna lub indywidualne techniczne i chemiczne środki lub urządzenia przeznaczone do obezwładniania i konwojowania osób albo do zatrzymywania oraz unieruchamiania pojazdów mechanicznych i innych środków przewozowych (art. 6zm i 6zn SłCelU), przez co ich praca zbliżona jest pod tym względem do pracy w Straży Granicznej, Policji lub Wojsku Polskim.

Obowiązki funkcjonariuszy celnych na tle obowiązków strażników granicznych, policjantów oraz żołnierzy zawodowych

Obowiązki celników, tak jak obowiązki innych funkcjonariuszy formacji umundurowanych, dzielą się na kilka grup. Są one związane z różnymi aspektami służby: finansowym, organizacyjnym oraz odnoszącym się do działalności funkcjonariuszy w życiu publicznym. Chociaż treść obowiązków tych czterech grup funkcjonariuszy wykazuje pewne podobieństwo, to da się jednak zauważyć kilka znaczących różnic.

W art. 34 SłCelU zostały enumeratywnie wyliczone zakazy, które reglamentują pozasłużbową działalność ekonomiczną funkcjonariuszy celnych w większym stopniu niż trzech pozostałych służb. Funkcjonariusz celny nie może być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego. Spośród omawianych służb zakazem o tak wysokim stopniu rygoryzmu objęci zostali jedynie żołnierze zawodowi (art. 57 ust. 1 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych)5. Zakaz dodatkowej działalności funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej oraz Policji nie został sformułowany w sposób tak bezwzględny. Zawężono go do przypadków, kiedy działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem (art. 7 ust. 1 ustawy z 21.6.1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra6). Celnicy jako jedyni z omawianych grup zawodowych nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Obowiązuje ich także zakaz członkostwa w fundacjach prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto tylko celnicy nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 2% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 2% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez przedstawicieli każdej z czterech omawianych służb mundurowych wymaga zgody odpowiedniego przełożonego, jednak tylko w sytuacji celników jej udzielenie jest dodatkowo ograniczone poprzez treść art. 34 pkt 6 SłCelU, który nie pozwala im prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, z wyjątkiem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Z uwagi na charakter zadań pełnionej służby pełne uzasadnienie znajduje zapis zakazujący funkcjonariuszom celnym sprawowania funkcji w podmiotach, w których działalność jest związana z obrotem towarów z zagranicą lub obrotem krajowym towarów pochodzących z zagranicy lub świadczenia pracy na rzecz podmiotów prowadzących taką działalność. Jedynie w przypadku policjantów prawodawca, obok pisemnej zgody przełożonego, zawarł dodatkowe zastrzeżenia w postaci braku sprzeczności podejmowanych zajęć z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważającymi zaufanie do Policji (art. 62 ust. 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji7). W przypadku żołnierzy zawodowych ustawodawca z jednej strony zakazał podejmowania pracy zarobkowej, jednak z drugiej strony dopuścił możliwość jej wykonywania po uzyskaniu zgody dowódcy jednostki wojskowej, która może być udzielona pod pewnymi warunkami, podobnymi do tych zawartych w pragmatyku policyjnym (art. 56 ŻołZawU).

Uprawnienia celników a uprawnienia pozostałych służb umundurowanych

W celu zrównoważenia szczególnych obciążeń wynikających z dyspozycyjności, podporządkowania i odpowiedzialności pracowników służb specjalnych, a także w celu zapewnienia dopływu (i stabilizacji kadr) do działów służby wymagających szczególnych kwalifikacji lub w których działalność jest wykonywana w trudnych, uciążliwych, szkodliwych dla zdrowia warunkach, nierzadko w połączeniu z ryzykiem osobistym funkcjonariusza – państwo gwarantuje w pragmatykach służb szereg szczególnych uprawnień i środków zachęty8.

Katalog uprawnień celników przedstawia się jednak  [...]