Projekt ustawy o sygnalistach

Monitor Prawa Handlowego | 3/2021

W październiku 2021 r. w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawiły się w pierwszej kolejności założenia projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa implementującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, a następnie światło dzienne ujrzał długo wyczekiwany projekt regulacji implementujących dyrektywę 2019/1937. Projekt ustawy jest obecnie na zaawansowanym etapie opiniowania i uzgodnień międzyresortowych

W październiku 2021 r. w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawiły się w pierwszej kolejności założenia projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa1 implementującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii2, a następnie światło dzienne ujrzał długo wyczekiwany projekt regulacji implementujących dyrektywę 2019/19373. Projekt ustawy jest obecnie na zaawansowanym etapie opiniowania i uzgodnień międzyresortowych.
Znakomita część proponowanych regulacji, zgodnie z przewidywaniami, jest niemal dosłownym powtórzeniem przepisów dyrektywy, a pozostałe z nich stanowią ich pewne doprecyzowanie. Ustawa, o ile zostanie przyjęta w obecnym kształcie, wprowadzi wiele nowatorskich rozwiązań w polskim porządku prawnym, zarówno poprzez dodatkowe uprawnienia, jak i obowiązki, którym będą podlegali i pracownicy, i pracodawcy. Ustawa implementująca dyrektywę 2019/1937 obejmie ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Gwarancje i środki prawne przewidziane ustawą będą przysługiwały osobom zgłaszającym naruszenia niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy, w tym także osobom świadczącym pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Bez ochrony nie pozostaną również osoby, których stosunek pracy ustał lub dopiero ma zostać nawiązany, przy uwzględnieniu odmienności statusu prawnego wyżej wymienionych osób, wynikającego z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną. Ustawa ma dawać realne narzędzia wyłączające możliwość narażenia zgłaszającego na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia wewnętrznego lub ujawnienia publicznego. Sygnalista nie będzie mógł być zatem niekorzystnie traktowany, umocni się również jego pozycja na gruncie ewentualnych postępowań sądowych (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, analogicznie do modelu zbliżonego do obowiązującego obecnie w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. W przypadku sygnalisty świadczącego pracę w oparciu o umowy cywilnoprawne ochrona sprowadzać się będzie m.in. do uznania za bezskuteczną jednostronnej czynności prawnej obejmującej rozwiązanie tego rodzaju stosunku prawnego z powodu dokonania zgłoszenia. Ustawodawca przewidział również szereg innych gwarancji. Warto w tym miejscu wymienić m.in.: prawo dochodzenia odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, wyłączenie możliwości nałożenia na zgłaszającego odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez kogokolwiek, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania dyscyplinarnego, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania w przedmiocie zniesławienia lub naruszenia dóbr osobistych czy wyłączenie odmowy przyznania, ograniczenia lub odebrania uprawnienia z powodu zgłoszenia. Ponadto nieważne staną się postanowienia umów o pracę, aktów prawnych czy czynności cywilnoprawnych, które w sposób bezpośredni lub pośredni będą zmierzać do wyłączenia lub ograniczenia prawa do dokonywania zgłoszeń. Co istotne, przedstawiony zakres ochrony będzie przysługiwał nie tylko osobie zgłaszającej, ale również pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz powiązanej ze zgłaszającym. Analizowany projekt potwierdza wcześniejsze zapowiedzi szerszego niż w implementowanej dyrektywie 2019/1937 ujęcia w rodzimej ustawie zakresu przedmiotowego „naruszenia prawa” – ich wciąż otwarty katalog został poszerzony o przepisy prawa krajowego. Projekt przewiduje także, że pracodawca może dodatkowo ustanowić zgłaszanie innych naruszeń, w tym dotyczących obowiązujących u danego pracodawcy regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych. Dla zapewnienia sygnaliście projektowanej ustawą ochrony konieczne będzie jego działanie w ramach określonego trybu – ustawa przewidywać ma w tym zakresie trzy możliwości: wewnętrzne kanały zgłoszeń utworzone przez podmioty prywatne oraz publiczne, zewnętrzne kanały zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz ujawnienie publiczne. W każdym przypadku wymagane będzie dopełnienie przesłanek związanych z rzetelnością postępowania zgłaszającego oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych informacji. W tym ostatnim aspekcie ma zostać określony wymóg, że zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, aby sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. Istotnym uprawnieniem dla zgłaszającego będzie możliwość monitorowania toku sprawy, tj. uzyskiwania informacji zwrotnych co do podjętych działań, umożliwiających ocenę, czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją. Ustawodawca zdecydował się na szczegółowe uregulowanie trybów dokonywania zgłoszeń w postaci wewnętrznych i zewnętrznych kanałów. W przypadku zgłoszeń wewnętrznych na obowiązanego nałożono wymóg współpracy przy tworzeniu regulaminu zgłoszeń wewnętrznych z zakładową organizacją związkową, ewentualnie przedstawicielami pracowników, przewidując vacatio legis takich rozwiązań oraz wskazując obowiązek pracodawcy zapoznania pracowników z treścią przedmiotowego regulaminu przed ich przystąpieniem do pracy. Ustawodawca w omawianych regulacjach zawarł rozbudowany katalog koniecznych i fakultatywnych elementów, które powinien zawierać regulamin zgłoszeń wewnętrznych, a ponadto określił obowiązek prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych, który miałby gromadzić określone dane dotyczące zgłoszonego naruszenia. Projektowanym organem centralnym odpowiedzialnym m.in. za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych oraz ich wstępną weryfikację został Rzecznik Praw Obywatelskich. Obok RPO ustawodawca podobne kompetencje przyznaje organom publicznym, tj. organom administracji publicznej, które ustanowiły procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych o naruszeniach prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu. Oprócz czynności związanych z procedowaniem zgłoszeń zewnętrznych są one zobligowane także do tworzenia corocznych sprawozdań obejmujących dane statystyczne otrzymanych zgłoszeń. Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich zobligowany będzie do syntetycznego ujęcia przekazanych mu przez organy publiczne sprawozdań również w formie sprawozdania, które przekaże do Komisji Europejskiej. Zgodnie z Projektem zgłoszeń zewnętrznych będzie można dokonać zarówno w formie ustnej (telefonicznie lub podczas bezpośredniego spotkania w siedzibie organu przyjmującego zgłoszenie), jak i papierowej czy elektronicznej. Organy przyjmujące zgłoszenie zobowiązane będą potwierdzić przyjęcie zgłoszenia w terminie nie dłuższym niż 7 dni, zaś działania następcze mają obejmować weryfikację zgłoszenia i ocenę jego prawdziwości, a w razie potrzeby wystąpienie do dokonującego zgłoszenia o wyjaśnienia lub dodatkowe informacje. Ostatnim krokiem ma być przekazanie przez organ publiczny zgłaszającemu informacji zwrotnej w określonych terminach. Podobnie jak w przypadku zgłoszeń zewnętrznych ustawodawca nakłada na organ centralny oraz organy publiczne obowiązek prowadzenia rejestru zgłoszeń zewnętrznych. Ujawnienie publiczne według założeń projektu definiowane będzie jako szeroko rozumiane podanie informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej, aczkolwiek, odpowiednio do dyrektywy 2019/1937, regulacjom ustawy nie będą podlegały przypadki ujawnienia informacji bezpośrednio do prasy zgodnie z przepisami krajowymi. W związku z ujawnieniem publicznym zgłaszającemu będzie przysługiwała ochrona, gdy dokona on w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego (lub od razu zgłoszenia zewnętrznego), ale w odpowiedzi na zgłoszenie nie zostaną podjęte w terminie żadne adekwatne działania. Wyjątek będą stanowiły przypadki, gdy osoba ma uzasadnione podstawy, aby sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe, a także gdy istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. Według projektu ustawy organem właściwym do udzielania wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa oraz przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych ma zostać Rzecznik Praw Obywatelskich. Wybór ten jest uzasadniany rolą ustrojową, jaką pełni Rzecznik Praw Obywatelskich, tj. ochroną praw obywateli, i faktem, że jest przy tym niezależny i niezawisły, a także ma bogate doświadczenie w zakresie udzielania ochrony praw obywatelskich na poziomie prawa krajowego i międzynarodowego. Jak zostało podkreślone, zadania instytucji centralnej będą związane z nadaniem zgłoszeniu właściwego biegu oraz udzieleniem zgłaszającemu wsparcia i niezbędnych informacji. RPO po przyjęciu zgłoszenia będzie przekazywał je do odpowiedniej instytucji, która zobligowana będzie do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem. Projekt przewiduje odpowiedzialność karną za utrudnianie dokonania zgłoszenia, naruszenie obowiązku zachowania poufności w zakresie tożsamości sygnalisty, podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalistów, dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji, brak lub nieprawidłowe ustanowienie wewnętrznej procedury zgłaszania. Wszystkie wyżej wymienione czyny i zaniechania zagrożone są karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na propozycję analogicznej sankcji za dokonanie fałszywych zgłoszeń przez sygnalistów. Pomimo że wykazanie złej wiary sygnalisty w praktyce może być obarczone sporymi trudnościami, to już sama proponowana konstrukcja przepisu może stanowić faktyczną barierę dla sygnalizowania naruszeń oraz kształtowania kultury transparentności w przedsiębiorstwach i zakładach pracy. Zauważenia wymaga także, że Projekt nie wskazuje wprost, kto miałby ponosić zindywidualizowaną odpowiedzialność w związku z naruszeniami. W tym kontekście zasadnicze znaczenie będzie miał ustalony podział ról w procesie ustanawiania i koordynacji systemu, a także jego późniejszej prawidłowej obsługi. Zgodnie z Projektem dane osobowe lub inne pozwalające na ustalenie tożsamości zgłaszających naruszenia prawa nie podlegają ujawnieniu bez wyraźnej zgody tej osoby. Ustawodawca zastrzegł również, że podmioty otrzymujące zgłoszenia uprawnione są, w celu ich weryfikacji oraz podejmowania w związku ze zgłoszeniem działań następczych, zbierać i przetwarzać dane osobowe osoby, której dotyczy zgłoszenie, nawet jeżeli nie wyraża ona na to zgody. Tym samym wyłączono stosowanie przepisu art. 14 ust. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych)4.
Krzysztof Sobieski - adwokat, Kancelaria RKKW Karolina Goławska


  1. Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, numer projektu UC 101, Założenia projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z 4.10.2021 r., https://archiwum.bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r230343592,Projekt-ustawy-o-ochronie-osob-zglaszajacych-naruszenia-prawa.html.
  2. Dz.Urz. L Nr 305 z 26.11.2019 r., s. 17 ze zm.; dalej jako: dyrektywa 2019/1937.
  3. Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z 14.10.2021 r., https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12352401, dalej jako: Projekt.
  4. Dz.Urz. L Nr 119 z 4.5.2016 r., s. 1 ze zm.